Jonathan Pollack访谈录音整理

(经受访者审定并授权发布)

对象：乔纳森 •波拉克（Jonathan Pollack）时任布鲁金斯学会约翰•桑顿中国中心代主任、高级研究员

时间：2012年12月18日下午

地点：布鲁金斯学会

中方人员：薛力博士,中国社科院世经政所

1.从您作为第三者的角度看，目前的南海争端中，东盟五国与中国谁的立场更为合理？为什么？

东盟国家的立场？东盟各个声索国的主张也不一样，因为他们的利益与主张非常不同。有些声索国在特定（specific）的议题上与中国有矛盾。有些与中国的矛盾不那么突出。

（薛：我的意思是，从第三方的角度看，谁的立场比较可以接受？）你的问题很难回答。每个国家都可以根据自己的历史记录对一些岛礁提出自己的主权主张。事实是，许多国家在很长的时间里，对南海议题的认识都非常有限（limited awareness）。比如，有些引发争端（contentions）的礁石对船只非常危险，但并没有明显的经济价值。在许多个世纪里，各国对这些礁石的认识非常有限，很少把特定礁石当做领土加以控制。许多礁石无法住人，因此无法构成（not qualified to constitute）我们所说的岛屿。说一句玩笑话，随着全球变暖带来的海平面上升，许多争端也就随之而消失。

总之，非常难做出一般性的评价，因为，不同的国家对不同的岛屿有不同的主张。事情非常复杂。这里的一个现实是，如果中国希望日本承认（acknowledge）东海存在争端，东盟声索国也会要求中国在南海这么做。说这个例子仅仅是想说明，各方应该意识到，南海存在一些争端：关于主权、关于如何管理与使用特定海域之类的事（manage the use of particular marine areas and the like）、关于各种行为的合法性。非常清楚，对这些问题中国与其他各方存在公开的争议。我自己的观点是，唯一的潜在解决方法是，各个争端方作出决断与妥协（judgements and concessions）。如果中国表示，不存在争议之类的东西（ambiguity or whatever），那为什么不坐下来谈谈别的合作议题呢？当然，不单单中国存在这个问题。所以，我说现在值得忧虑的形势（situation）是，各方都把自己的立场搞得如此绝对化与不容置疑（so absolute and so unacquirable）。也许他们这么做是因为国内的原因。问题是，这么做给讨论与解决问题留下的空间就非常少了。

（薛：你认为只能是南海沿岸国参与争端解决，还是也应该包括其他国家如美国、日本、印度？）我认为，目前这个阶段，只能是声索国（claimants）之间进行。其他国家是否应该参与，观点不同，有些国家觉得美国可以在某种程度上参与，日本与印度可以在较少程度上参与。这里真正的问题是，哪些国家无权参与制定主权与领土方面的解决方案与谅解备忘录（resolution and understanding）。

2.南海争端涉及中国大陆、中国台湾、越南、马来西亚、文莱、菲律宾等“五国六方”。印尼虽然对九段线内的岛礁没有提出权利主张，但它主张的专属经济区（EEZ）有部分进入了九段线，而且与越南、马来西亚的EEZ重叠，因此，也可以说南海争端实际上涉及“ 六国七方”。总体上，东盟五国的立场是：按照《联合国海洋法公约》（UNCLOS）来觉得，要求获得相应的EEZ，中国则认为除了上述两者外，还要加上历史权利。您对中国立场的看法是？

关键在于九段线，中国因此与其他国家的主张存在根本的冲突（fundemental conflict）。这条线 包括了（encompass)其他各种矛盾，包括各个小区域（smaller domains）的争端。一个例子是，在中国与菲律宾存在争端的区域，其他国家的想法未必与菲律宾一样。

（薛：所以，你的观点是，处理争端时，应该把历史权利放在一边？）这在很大程度上取决于，涉及到具体领土（piece of land territory）时，采取行动的是哪些国家。比如，美国在南海的行为减少了中国行动的自由度（freedom of action）。中国觉得自己受到了阻挠（frustrate），但这是正在发生的事情。

（薛：你是否研究过，南海多少岛屿可以主张专属经济区？）目前我无法告诉你这个。我只知道，有许多未探查与未发现的水域（unexplored and undiscovered location of the waters），中国正在搜集这方面的必要信息，以便为自己的主张提供依据，如果未来争端进入法律程序的话。

3.关于南海争端的解决，东盟五国主张多边谈判，而中国主张双边谈判解决。您的看法是？

我想，一般的共识是，解决争端的总体框架（context）应该是多边法治（rule of law）。这不同于用多边或者双边方式处理具体的案例。比如说，有些争端发生在中国与越南之间，有些只是在部分声索国之间，这些争端有什么必要让所有的东盟声索国都参与呢？这没有必要。

（薛：也许在中国看来，双边谈判更有助于问题的解决，如北部湾争端，就已经得到了和平解决，实现了双方的共赢。如果用多边方式解决，事情就很复杂的。）是很复杂，这就是我为什么主张应该先制定基本的行为原则（basic principles of conduct），即，各方都同意的行为准则。然后根据具体案例确定参与谈判的国家。

4.东盟五国要求把南海各方行为宣言（ DOC）变为具有约束力、可操作的《南海各方行为准则》（COC），东盟五国——尤其是菲律宾与越南——对此比较积极。中国不主张尽快推进行为准则的制定，认为那是最终目标，目前条件不成熟。中国主张把重点放在落实2011年7月通过的《落实<</SPAN>南海各方行为宣言>指导方针》（guidelines）上，如成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等专门技术委员会，使用好“中国-东盟海上合作基金”，您的看法是？

我想，COC或其他诸如此类的规则体现的是普遍性的承诺（general commitment），如各方承诺，无论立场差异多大，都不使用武力，这是非常重要的。这并不是在说要预先明确，处理具体的争端区域时，哪些国家应该涉入，哪些国家不能涉入。

（薛：这已经被各个声索国所确认，通过ARF章程、DOC，等等，对么？）是这样。有一些协定与声明在纸面上已经对不使用武力做了规定。但各方的行为并没有显示，他们真的相信这个。中国也不相信。一个例子可以证明这一点。如果中国真的不用担心或关系武力的被使用，也就不会派那么多船只去那些地区。中国迄今为止还没有派出海军，但中国部署（deploy）了许多防务安全机构等组织（are attached to defensive security agencies and so forth）的船只。这很可能表明，中国认为存在潜在的冲突风险。当然，我知道，军事安全机构的船只不属于武装船只。[1]

总的来说，东盟声索国没有太多的海上军事能力。日本这方面能力很强，澳大利亚也有相当的能力，但他们都不是南海声索国，他们依据自己的立场对南海争端有所关注而已。坦率地说，还有一个议题是，任何其他卷入这一地区争端的国家做出明确的承诺，对哪些问题做出反应，对哪些不做反应。这方面，有人做过仔细的研究，他们比我更清楚这方面的事情。

问：与此相关，中国主张南海争端应该在声索国之间解决，非声索国不能直接参与谈判，因此，反对把南海问题变成东盟共同的问题。而东盟国家则希望坚持“沿用先进行东盟内部协商，再与中方会晤的现行作法”之条款。而且，东盟五国在1994年达成协议，要在南海争端中一致对外，绝不一对一与中国谈判。您的观点是？

这里的问题是，东盟各国在解决南海争端上，并没有形成统一的立场。这也是中国主张一对一谈判的原因之一。问题的焦点是，东盟只是希望形成一些可应用的一般性原则，而不是希望列出争端的详细清单（specification）。各方的立场差异很大，很难就各方的主张达成共识，除了不用武力解决争端这一点。迄今为止，没有哪一个国家希望马上诉诸武力。

（薛：现在各方都关注中国的立场，问题是，一旦中国不涉入这些争端，那么，南海声索国之间的争端就会凸显。）是的。中国不是唯一提出重要主张的国家。确实，法学家与学者总体上比较关注中国的立场，原因在于，争端的是南中国海，中国是南海沿岸最大的国家，中国主张的范围似乎也最大。

5.如何看待九段线的合法性问题。你知道，中国专家们中有一种观点认为，九段线出现于UNCLOS之前，不能用后来的法律否定前面的历史事实。

他们可以有这种立场（argument）。但问题是，中国也试图强调UNCLOS条款在南海的适用性（application and applicability）。再说一次，我不是这方面的专家。根据我的理解，九段线内岛屿与领土的合法性无法根据公约的条款来认定（justify）。

当然，国际法在克服这些困难方面有局限，因此，我有时候想（wonder），是否可以先尝试非军事化（demilitarize）这些水域，任何国家都不在这里采取行动（operation）。但中国可能会拒绝。中国会说，等一下，这是我的主权水域（sovereign waters），我们完全有权利在这里进行巡逻，并控制这些水域。但这就会导致其他国家的主张（claims），他们分别有自己的立场（arguments），自己的利益，自己的历史，自己的主张。

6. 所以，你觉得中国应该处理九段线？

    我们在这里遇到许多中国专家，他们给我留下的印象是，他们完全明白，拥有九段线以内的一切（sweeping claims over nine dashed lines）的主张不具有说服力，因为这与UNCLOS的条款（stipulations）不一致。他们说，中国正试图在这一地区执行（develop）一种前后一致的反应措施（coherent response）。但这还需要一年时间才能清晰化。中国目前的立场依然是，争取对具体岛屿等的实际控制，而无意于实质性（meaningful）地改变这种做法。当然，在操作上将依据具体情况而定。应该意识到的是，许多其他声索国直接或间接地关连到美国的政策或军事能力。

7. 南海油气开采：东盟五国年产量5000万吨油当量，超过大庆的4000万吨年产量。这些产量中有一部分来自九段线以内。而中国油气开采限于海南岛附近与珠江口，在南沙没有开采任何油气田。中国这么做估计是出于两种考虑：基于中国-东盟关系大局，克制自己没有进行开采；中国的深海油气开采技术不足。现在，中国有了981钻井平台与201深水铺管船，深海油气开采的核心技术问题已经解决。下一步不开采南沙海域的油气将难以向国内民众交代，您的观点是？

那是真的。中国没有说自己自动拥有所有南海的岛屿与礁石，而是有不同的主张。关键是谋求更多地控制这里的领土水域与领空（territorial waters and air space）。这关联但不同于实际控制（relate to but separate from the physical control）特定岛屿（particular islands），因为这些岛屿不能居住（not habitable）。但中国正试图加强并实现在这里的永久存在（enhances and sustains its long term presence here），因为中国相信这样做将为保护自己的利益奠定基础。

（薛：中国在这一地区仅仅占领了9个岛礁，越南有29个，菲律宾有8个，马来西亚有6个。这说明各方都在做同样的事情。）是的，所有国家都在采取某些措施以捍卫自己的国家利益。但是，当我看南海时，会发现还没有被高度军事化。各国还没有能力追求这种战略目标。这张做的代价非常昂贵，它要求持续的军事存在。中国作为最大的沿岸国，也许处于一种比较有利的位置，有能力凭借自己的力量去实施或追求自己的主张。但即使是中国，也要为此付出很大的代价。南海非常大。

（薛：是的。你曾经去过南海吗？）没有。我从来没有真正地、积极地去探究（explore）南海问题。我写过一些这方面文章，知道一些争端是怎么回事，但研究南海争端不是我的根本兴趣（fundemental interest）所在。

（薛：你有一些南沙海域油气开发的数据吗？）美国不是声索国，但我相信美国政府会尝试收集各个声索国在南海进行的各种活动的信息，不单单是关于中国的信息。一些研究机构如传统资源服务处（conventional resources service）可能会有关于这些议题的详细信息。他们可能会集中关注（highlight）东盟国家的某些案例，但不会有很全面的研究。

（薛：通常而言，USGS或者HIS可能会做这方面的研究？）我不知道谁专门做这方面的研究。

8. 在南海问题上台湾海峡两岸合作的可能性有多大？

可能会有一些试探性的合作，但绝对不会做得很明显（explicit）。你知道，两岸的主张很相似。

很明显，中国不希望把事情扩大化（escalate）。没有人希望把事情扩大化。困境在于，如何根据自己的实际控制（physical presence）、声明、外交档案，等等，就别人主张的议题，确立自己主张的合法性。这是中国正在奋斗的事情。相关法律专家也应该探究：中国的证据链是合法、严密的吗？

9. 对于中国下一步在南海问题上可以做些什么，你有什么建议？看起来，中国的海洋政策已经有些调整。

我想，中国正在做的是，试图改变基本事实（fact on the ground）。这不是说陆地上的事实，而是水域方面的事实。中国正试图改变的，是别人对中国所能扮演角色的认知（perception）。与过去十年相比，中国现在更有能力做这件事。过去中国经常就边界争端与邻国进行谈判、达成谅解，如与朝鲜、与日本、与印度。

各国都会捍卫自己主张（claims）、行动(operation)、实践(practice)等等的合法性。国家政策应该让自己各个部门的行动具有协调一致性。中国主张的面积最大，这是各种紧张关系聚焦在中国身上的一大主要原因。

10. 都知道美国会为钓鱼岛而战，那么，美国在南海的利益，仅仅是自由航行，还是也会为南海岛屿（如黄岩岛）而战吗？

非常清楚，美国不想插入（interject）这些争端，不想选边站。但美国的一些政策也有模糊性。如菲律宾是美国的盟国，菲律宾希望美国做得更多，但美国非常关注的一点是，形势是否具有很大的风险。这里的问题是，各方在共同关心的问题（common concern）上是否能做到不使用武力达成。可惜没有这种共识。各国都觉得有必要通过军事能力来保护自己的利益。这是部分风险因素，意味着潜在事件或意外事故（incident or accident）可能发生。各方因此会比着作出反应（compare to react）。

11. 美国与美国海军在南海问题上的角色与作用是？

美国已经表达了自己在南海的一些一般利益（broad interests），这与航行自由等有关。当然，中国不这么认为。此外，很大程度上还因为，美国继续在这一地区保持着一种权利，即进行与收集信息有关的侦察活动（surveillance of intelligence gathering activities）。中国明显对此表示拒绝。中美两国对此有非常不同的观点。

（薛：你自己的观点是？）我不是法律专家。我只是想，双方在下述问题上很难建立高度的信任（confidence）：是否应该让美国海军像现在那样行动，以便给予美国海军最大限度的行动自由？问题在于，美军是否有必要掌握中国海军在这一带的基本动向？美国认为为了防止冲突发生，预先知道这些信息这是必要的。中国不同意，认为这些危及了自己的安全。这不是我的专业，我对此没有答案，但我知道这是中美双方海军发生摩擦(friction)的主要原因。

真正的原因是军舰在专属经济区内的通行权问题，双方对于规则的适用性有完全不同的理解，达不成某种程度的基本谅解。中国以很敌意的方式采取了美国绝对不能同意的行动。中国的行动表明，它要求美国海军在这一地区活动时，每次都要提出申请（request）。美国认为这限制了自己的行动自由（freedom of action）。美国觉得这属于航行自由的一般原则，中国没有权利限制这种自由。当然，这种行动是高度保密（classified）的，外界很难知道到底发生了什么。中国展示给外界的是，冲突事件发生于美国军舰到达中国的专属经济区后。但中国能每次都发现美国船只或潜艇的这种行动吗？这我不知道。我也不认为美国会公布（disclose）这种信息。

当然，中国不是唯一这么做的沿岸国家，其他国家也声称这是我的水域，我有权利决定别的国家什么可以做，什么不可以做。非常难以达成妥协性的谅解。

（薛：总体趋势是什么？非沿岸国军舰有权利到EEZ活动？）我的印象是，只有美国坚持这一立场，对此，我不确定，我要找专家核实一下。

但我们可以说，其他国家也会觉得，自己的军舰有必要进入其他国家的专属经济区。如果他们不这么做，就会显得自己被迫接受了其他国家的主张，而没有自己的正当主张（legitimate claim）。我们可以用东海发生的事情做个比较。中国的做法很清楚：派出各种船只（对争议海域）进行定期巡航（routinely patrol），以此作为自己的主张具有合法性的部分依据。但中国并不是对所有海域都这么做。

（薛：这是中国政策矛盾的又一个例子？）是一个矛盾例子。我可以给你另外一个例子。中国拒绝在南海（EEZ）的军事行动，但自己却派出一些军舰通过南海（周边）的一些海峡，也有一些军舰经过日本的（EEZ）水域。如果中国说自己这么做符合国际法（follow the international law），美国也可以说，我们的做法也符合国际法。中国可能会说，希拉里·克林顿（2010年在河内就南海问题的表态）伪善（hypocrisy）。我们理解，中国对美国在南海“应该”（“maybe”）怎么做非常敏感，但每个国家都应该依照一些普遍适用的原则（universally applicable principles）行事，而不能以两种互相矛盾的方式执行一个原则。

（薛：你是说，美国的做法具有一致性，而中国的做法互相矛盾？）是的。我觉得中国想在这些海洋争端上设计一些颠覆性的争论（revolutionary or intentional debates)，比如说，九段线在国际法中就没有依据。

12. 我的问题问完了。我想应该让你先打个盹，以便有精力参加下一个会议。顺便问一下：你目前主要的研究领域是什么？

    我现在已经较少关注南海问题，主要关心的是三个问题：中美关系、朝鲜半岛问题、中国的国防政策。