这是笔者在FT中文网上撰写的“一带一路与中国外交转型"系列评论之二

中国不应高估拉美的战略意义

中国社会科学院   薛  力

1月初在北京举行的中国-拉美与加勒比共同体首届部长级会议，从规模与效果上看，无疑是一个成功的会议：33个拉美共同体成员国派出了40多位部长级官员与会，其中委内瑞拉、厄瓜多尔、哥斯达黎加、巴拿马四国元首亲自出席；会议通过了《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》等三个成果文件；中国与委内瑞拉签署了200亿美元的合作项目贷款协议，与厄瓜多尔签署了53亿美元的贷款协议，与哥斯达黎加签署在哥建立经济特区的协议，巴拿马总统巴雷拉倾向于把下一次的会议提升至国家元首与政府首脑层次；习近平主席还在开幕式中宣布，中国将在5年内向拉共体成员提供6000个奖学金名额、6000个来华培训名额、邀请1000名拉美政党领导人访华，并通过“未来之桥”项目培养千名中拉青年领导人。

至此，中国国家主席习近平去年7月访问拉美时插种的果苗，已经花绽多枝。

新一届中国政府提出了一带一路战略，而发展中国家则是一带一路战略的主要目标国。为此，中国政府把中拉论坛这个主场外交年度第一幕定位为“全方位外交的开局之作”。这个论坛是继非洲、阿盟、海合会、东盟之后，中国与发展中国家集团之间的又一个合作机制。中国已经与成员多数是发展中小国家的太平洋岛国论坛建立“中国-太平洋岛国经济发展合作论坛”，与南亚联盟工商会合作建立“中国-南亚商务论坛”。因而，中拉论坛的建立，意味着中国与全球发展中国家集团之间，实现了合作机制“全覆盖”。接下来的任务将转为各个合作机制的强化与合作层次的提升，如商务论坛扩展为经济论坛甚至综合性论坛。

与此相关的背景是正在发生的中国外交大转型：新一届中国政府在理念上倡导以“不冲突、不对抗、互相尊重、合作共赢”为特点的新型大国关系和以“合作共赢”为核心的新型国际关系；而在实际外交中中国也从“韬光养晦、有所作为”的老常态转向“主动进取、奋发有为”的新常态（赵可金与阎学通），从“不”外交转向“有”外交（庞中英），从“针对大国”的外交转向“我是大国”的外交（徐进）；对外战略上，提出一带一路构想并发力加以落实。

那么，拉美在中国的国际战略中将处于什么样的位置？是否可望成为21世纪海上丝绸之路又一个终端，且重要性不逊非洲？

拉美政治上属于发展中国家，社会主义、民粹主义、依附论等左派思潮在许多拉美国家比较有市场，外交上拉美国家分为“亲美”与“反美”两个阵营且后者的声音明显大于前者，“搞得定民众搞不好经济”的政治强人不时涌现；拉美经济发展水平整体优于非洲，但发展缓慢且波动性大，甚至出现阿根廷这种从发达国家行列“掉入”发展中国家行列这样的特例，迄今为止，大部分拉美国家经济结构与产业政策不合理、资源利用率低下，以至于中等收入陷阱、贫富悬殊、通货膨胀、高负债率、工业品缺乏竞争力成为“拉美标签”；社会秩序方面，一些国家深受毒品泛滥与治安不佳之苦，社会福利制度不够完善；文化上，民众受教育程度高于非洲，天主教的影响居于支配地位。宗教与经济发展的关系是经济学的一个研究领域，根据一些学者的研究，天主教影响力太大是拉美发展水平不如美加的一大原因。

拉美文化属于西方文明，拉美地理上接近美国，经济上与美国关系密切，一些国家安全上依赖美国或者深受美国的影响。美国也把拉美当作自己的后院，通过美洲国家组织、美洲开发银行、双边经济合作与援助、跨国公司、军事援助乃至军事干预等多种方式影响甚至主导了一些拉美国家的内政外交。

非洲文明的主体不属于西方文明。非洲地理上接近欧洲，经济上与欧洲关系密切，安全上只有少数国家依赖欧洲前宗主国，英联邦、法语联盟等无法发挥美洲国家组织与美洲开发银行那样的作用。多数非洲国家独立时间较短、独立后多与中国保持比较良好的政治关系、不少非洲国家已经与中国建立比较深入的经济关系。这些特点使得非洲国家与中国的关系基础比较好，发展潜力也更大。加上欧洲对非洲的影响远远弱于美国在拉美的影响这一因素，如果中国希望，甚至可以与非洲某些国家成为安全与军事盟国。但在拉丁美洲与加勒比地区，美国可以容忍中国与这一区域内的国家发展伙伴关系以便拓展经济利益，但发展军事与安全关系，则是另一回事。

中国1990年代以来大力推行的是伙伴外交，迄今已同67个国家、5个地区或区域组织建立了72对不同形式、不同程度的伙伴关系，基本覆盖了世界上主要国家和重要地区。而2014年成型的一带一路战略，主要目标是在欧亚大陆建立合作网络。这一战略的第一步是实现互联互通，并推动若干经济带与经济走廊建设。

基于这样的背景，拉美与非洲在中国一带一路战略中的重要性不如欧亚大陆。距离遥远、美国影响大、经济联系弱、文化差异明显、无法通过陆路沟通等特点，又使得中拉关系整体上比中非关系弱一个档次。

而且，建立伙伴关系的外交宗旨意味着中国不会与拉美国家建立军事同盟关系，而伙伴国关系要弱于军事联盟。中国与巴西的政治交情尚在初交阶段，与古巴的政治交情波动大且作用有限。中国文化在拉美的影响很微弱，这种状况很难改变。

此外，以“礼”为核心的中国文化还注重友情。众所周知，中非之间有长达半个多世纪的风雨交情，而中国与拉美的联系主要是近20年发展起来的经济交情。老朋友与新朋友的关系显然不一样，经过风雨洗礼的交情与经济交情也不在一个档次。

综上可知，中国与拉美关系中具有潜力的是经济关系，主要就是投资与贸易。既然中国与拉美国家的关系主要是经济关系，整体上就应该按照经济逻辑行事，尤其是要注意风险控制，这意味着，中国在拉美的投资可以微利或保本，也可以微亏，但不能亏大发了。因此，一带一路下的拉美战略或可概括如下。

确定重点合作国家。拉共体成员国达33个，与每一个成员国都发展出密切的投资与贸易关系超出了中国的能力，也不是中国的责任。中国只能依据国家利益（经济利益为主，其他利益为辅）的需要，选择经济合作（尤其是投资）的重点国家。拉美国家的国家治理能力、经济发展水平、法律完善程度参差不齐，一些国家的经济结构有明显的缺陷（如高度依赖单一产品的生产或出口、福利开支超出了政府收入所能支撑的水平），这样的国家存在“财政黑洞”，原则上不应该成为重点合作国家。按照经济逻辑，乌拉圭、特立尼达和多巴哥应该成为重点投资国。如果考虑综合实力，则巴西、阿根廷应该成为重点国家。再考虑到政治稳定性、经济发展潜力、资源丰腴程度，玻利维亚、厄瓜多尔、智利或可成为重点国家。

确定重点合作领域。有些是能源合作（如厄瓜多尔、委内瑞拉、特立尼达与多巴哥），有些是矿产资源合作（如智利、秘鲁），有些是兴建开发区（如哥斯达黎加、尼加拉瓜），有些是成为区域贸易枢纽（如墨西哥、智利）。与巴西可以拓展政治关系（主要通过强化金砖机制），与墨西哥则可探讨建立自由贸易区。

注意单个国家的风险控制。对于中国这个超大型经济体来说，没有哪个拉美国家是不可或缺的经济合作伙伴，中国没有必要在某个国家投入过多的资金与资源。中国海外投资的主体是大型国企，对于政治风险的抵抗能力要大于西方竞争对手，但依然无法避免政治风险，为此，定期进行风险评估是必要的，并设立对某个国家投资、贷款的“止损点”。以委内瑞拉为例，投资与贷款累计已经达到700亿美元以上，考虑到其政治经济状况，似乎不宜再大幅度增加投资与贷款。拉美地区“盛行”债务违约，“债多不愁”是普遍现象，中国不能不防。

在中国外交转型后，拉丁美洲与加勒比地区在中国全球外交版图中所占位置依然比较靠后，甚至不能与非洲比。中拉关系主要是经济方面的，发展贸易的潜力较大，而在中国迅猛发展的对外投资中，拉美国家将成为许多新增投资的目的地。但是，中国对拉美的投资主力是国有资金，由国有企业、外管局、主权财富基金等部门实施，这意味着相当比重的资本来自外汇储备，因此对经济理性和风险控制再强调也不为过。为了提高资金利用效率，可以考虑成立中拉发展基金，实行市场化运作，并不断加大对民营企业在拉美投资的支持。

中国与拉美的经贸关系，可以不赚大钱，但不能亏大钱；可以不算短期经济账，但不能不算长期经济账；可以适当顾及政治账，但不能只算政治账。归结为一句话，一带一路战略在拉美要体现的是：中国有钱了，但花起来严谨不任性。