一带一路倒逼中国外交决策改革

中国社科院  薛  力

（5.5稿）

随着“两会”召开，对“一带一路”的讨论也从31个省级两会会场汇聚到北京，并引发全球关注。在8日的记者会上，王毅外长称一带一路是2015年中国外交重点，中旬的总理记者会上难免也会涉及这个问题。“改变自己、影响世界”，这是学者章百家先生13年前论证过的中国发挥世界性影响的方式。这种影响因为一带一路战略的实施而日益凸显。原因在于，这一战略的实施不仅意味着大笔的对内对外投资，还意味着中国改变了数千年来的天下治理模式，尝试以和平方式掀起一波又一波的“中国涟漪”。因此，这一战略今年逐步进入实施阶段后，以“韬光养晦”为特色的外交势必要大规模转型，以满足“有所作为”乃至“奋发有为”的现实需求。那么，中国现行的外交决策机制如何因应这一系列改变？

可以预见，在一带一路战略实施过程中，涉外事务将出现诸多变化，不仅涉及的部门增加，涉及的事务增多，更为重要的是，需要主动谋划的事务与领域将明显扩展。而基于“外交决策通常是基于不完全信息”这一特点，可以预期，未来外交决策过程中出现失误的可能性也会随之上升。

完全消除外交决策失误是不可能的，但减少失误是现实的。不过要减少失误，则首先需要改进涉外信息的收集与分析，强化政策建议的筛选与综合，提升相关决策的质量。这种改进洵非易事。

收集与分析涉外信息主要是研究人员、外交官与专业情报人员的工作，对所搜集的涉外信息进行初步的判断、筛选与综合是高级外交官与涉外事务中高级决策层的事情，而外交决策通常取决于最高决策层，尤其是大的外交决策。一般而言，涉外部门官员与附属机构研究人员的长处是掌握丰富的信息。

但他们的不足之处在于：看问题容易受部门利益牵制；为日常工作所累，难以对相关问题深入研究，不容易对宏观战略问题进行思考。专业政策研究机构的长处是可以相对超越部门利益束缚；能进行深入的专题研究与战略思考；可以借鉴一些基础研究成果，例如，学术界的新理论、新方法以及一些新的基础数据。不足之处则是：对于一些只有政府部门才掌握的信息了解不够，研究与分析主要依据公开信息与个人调研获得的信息。当然，特定的委托研究项目例外。

与之相较，美国的外交事务研究与决策机制相对成熟，其外交研究与决策机制是：不同政府部门利用自己的特长进行相关信息的搜集与分析（有些是委托专业人员进行），提出政策建议；非政府的专业研究机构，特别是主要思想库，也依据自己的特长进行信息的搜集与分析，并提出政策建议。上述两类机构的建议经过外交决策层高级助手的初步筛选或者整合后，成为数量有限的几套方案，并列明其主要优缺点，有时候还会列出排序，供总统决策时参考。为了强化政策建议的筛选与整合功能，美国大量吸收专业研究人员出任外交决策部门的中高级职务，形成独特的“旋转门”现象，并被许多国家所借鉴。

中国外交决策机制存在的问题

中国外交决策机制有自己的特点与长处，这不属于本文讨论的范畴。本文关注的是中国外交决策机制中的不足。从信息的收集与分析，到政策建议的筛选与综合，再到决策的做出，各个环节均有。很可能，与美国差距最大的是第二环节，其次是第三环节，第一环节的主要差距在于研究人员的素质，而非不同部门的信息共享。

在信息搜集与分析阶段，各个涉外部门及其研究机构垄断自己领域的相关信息（这在美国也是痼疾），政策建议多基于部门利益的考虑或本部门主要领导的意志（这方面中国比较明显）。外交部系统与中联部系统内，真正有水平、有独立判断能力的专业研究人员数量不足，一些既有的人才没有得到充分使用。

中联部（中共中央对外联络部）曾经拥有的专业研究部门被拆分出去后，已经没有成建制的研究机构，导致中联部在大规模开展外交事务、特别是党际外交后，出现“研究力量难以支撑大量外交行为”的后果。

外交部虽保有一些研究机构，也发觉系统内的研究力量与研究成果难以满足现实需要。在其下属的政策规划司、中国国际问题研究院与外交学院三个主要研究机构中，政策规划司理论上拥有的职能是：研究分析国际形势和国际关系中全局性、战略性问题；拟订外交工作领域政策规划；起草和报送重要外事文稿；开展外交政策宣示；协调调研工作；开展涉及新中国外交史研究的有关工作。然而，基于“外交无小事”的传统，加上人员配备有限、主要精力用于应对交办工作等原因，政策规划司在研究方面起到的作用比较有限，总体上扮演的是地区司、专业司之外 “剩余领域研究部”的角色，并且难以深入实施许多研究职能。

中国国际问题研究院与外交学院的研究力量相对强一些，也经常参与外交部委派的各类调研。尤其是外交学院，在国际关系理论与方法论等方面的研究成果在国内也属突出。中国国际问题研究院则侧重于政策问题研究与提供内部报告，但研究力量与综合影响力似乎稍弱于“老对手”现代国际关系研究院。

问题在于，与外交部的隶属关系限制了这两个机构提出综合性的外交决策建议，尤其是当这种建议可能有损外交部利益的时候。

当前，在外交决策中，外交部系统以外的专业研究机构已经开始发挥作用，但主要体现在少数著名学者以个人身份参与或者接受政策咨询。学者们的建言献策通常是基于经验积累，而较少基于专项研究成果。委托项目也开始出现，经济与金融领域此类项目还不少。然而，这类委托项目至少存在两个不足：一是要求提交报告的时间太仓促，导致学者难以进行深入思考与分析，有时候给出的答案属于“临时应答”，这在政治领域比较明显；二是委托单位的倾向性太明显，有些时候不过是借学术机构与学者的嘴为其主张背书，这在经济领域与地方政府委托项目中比较明显。

在决策层次也存在的一些问题。最高层决策时，不是面对数量有限、特点分明、按照优先顺序排列的备选方案，而是：或者意识到某个问题重要，从上到下交代进行研究分析；或者面对数量众多但不够全面的政策建议；或者一时被某些部门与人物说服，采取有偏颇的政策。其后果是，委托研究的结果失之片面，众多的建议难以取舍，一时被说服做出的决策未能体现国家的整体利益，外交政策整体上缺乏连贯性。

而造成上述后果的关键原因其实也显而易见，就是缺乏一个对各种外交政策建议进行判断、筛选与综合的部门（以下简称“政策筛选机构”）。不容否认的是，一些政策的出台经过了对各种政策建议的判断、筛选与综合的过程，亚丁湾巡航就是多部门协商后形成建议、最后被采纳，实际运作也很成功。许多重大文件的出台，更是集思广益的结果。但从制度有效性的角度看，外交政策建议筛选机构的缺位影响长远。

理论上，中央外办应该扮演这个角色，但由于级别不够，实际上只起到执行机构的功能。中央外事领导小组层级够高，代表性够广泛，但并非常设机构，也不易实现上述筛选与综合功能。中央政策研究室有时候扮演了这种角色，但全面扮演这种角色则并非制度设计的原意。毕竟，其主业可能是“受托进行政策设计与相关理论研究”，而非专门从事政策建议选择与优化。中央国家安全委员会原先被期待能顶上这个角色，但实际运行以来，学界的一般看法是，出现了过于侧重国内事务的倾向。

至于外交部长，由于地位太低，其政策建议在决策中的分量不足，更难以扮演主要筛选者的角色。一个典型的例子是，国际关系学界许多学者大概都有这样的经历，向外交部领导提出某个建议后，这些领导的反应通常是：将向中央报告。个中原因在于，在一个党领导一切的决策系统中，负责外事的国务委员虽然是外交部门的最高领导，却不是25人的政治局成员，也不是负责外事的副总理，更不是国家领导人，其地位低于人大副委员长与政协副主席。也就是说，在中国的重大问题决策程序中，负责外交的国务委员的地位排在三十位以外，外交部长更不用提。

中国政府的决策过程还没有机制化，部门负责人的政治地位、行政级别、与最高领导人互动的频度等等，对于决策有明显影响。因而，外交部从“决策部门”实际上被“降格”为“主要执行部门”实属必然。中联部等外事机构也存在类似问题。中国在过去几年里采取的一些客观效果欠佳的外交行为，甚至发生一些外交部不知道的重大行动，也与此有重大关系。

中国正致力于构建地区与全球性功能机制，这需要有关国家的合作，和平时期国家间合作的实现依赖于大量的利益交换与互相妥协，这属于外交部（以及商务部）擅长的范畴。然而，由于外交部长说话的分量不足，难以协调出可供交换的利益与做出妥协的限度，进而形成政策建议供最高决策者参考。这不能不说是中国在提供地区与全球公共产品方面进展不够快的一大原因。

外交决策机制改进的逻辑

中国的自我定位，正在从“东亚国家”变为“欧亚大陆国家”与“亚洲中心国家”，这是一种地域观上的回归。回归历史上具有明显等级制的华夷秩序既不可能，也不可取。然而，中国成为当代国际体系的领导国之一，并非没有希望。虽然许多方面并没有实现，但“大小国家一律平等”已经成为当代国际体系的基本特征之一。而且，像历史上的崛起国那样通过战争实现崛起难以成为现实的选项。为此在观念、制度和人才的使用方面，都需要创新的改革，其内在的一致逻辑，则是“开放”思考。

观念方面，首先要做的就是摆脱“受害者心态”，进一步确立自信，意识到“落后挨打”或许是历史常态，但已经成为过去，现在的中国已非吴下阿蒙，没有国家敢欺负中国。提出建立新型大国关系已经初显中国在大国关系上的自信。但这只是一方面。作为快速发展的亚洲中心国家，“带动”周边国家共同发展固然必要，但首先要让周边国家愿意“被带动”。因而，取得周边国家的理解成为必要条件，能获得其信任则更好。

这要求中国有大局观，谋大势而非局部利益，从整体与长远角度处理与周边国家关系，特别是与中小国家之间的关系。其次是换位思考，理解周边国家的担忧所在，以及希望从中国获得怎样的支持与帮助。一些人担心周边中小国家“狮子大开口”，这种可能性不大。即使提出，中国也有理由与能力拒绝。另外，政府有必要疏导国内的民族主义情绪，不必动辄上纲上线。

有必要提及：与美国的双边军事同盟体系、TPP等排他性的制度相比，中国推动的亚太自贸区、亚信、亚投行等是一种非封闭机制，体现中国治理天下理念的开发与包容。

制度层面，平衡中央国家安全委员会对内与对外两方面的功能，强化对外方面的统摄功能。总书记兼任国安委主席偏重统摄对内方面，由另外一名常委任常务副主席兼任中央外事领导小组常务副组长，统摄对外事务。外交部长由一名政治局委员级别的副总理兼任。外交部长作为政务官，未必要出身于外交官。这样，外交部长可望起到“外交政策建议主要筛选者”的作用。在常务副主席的支持下，也可以对重大外交决策进行筛选、综合、并列出优先顺序。如是，最高领导人决策的质量与速度，以及中国外交政策的连贯性都将大大提高，中国也就有能力为地区乃至全球提供更多的公共产品，从而成为地区秩序与全球功能制度的主导者。

考察美国的外交决策体系，国务卿在内阁中的地位，如果与中国的执政党系统类比，大约相当于排名第三位的政治局常委。如果与中国的政府系统类比，则大约相当于常务副总理。总统的外交决策，固然会倾听副总统与国家安全事务助理的意见，但国务卿的意见通常更重要。尽管有基辛格等个别总统国家安全事务助理非常强势，但是大部分情况下国务卿在外交决策中的重要性要高于安全事务助理。

人才的使用上，外交部已经有一些某些问题或领域的专家型官员，但还远远不够。有必要打破外交部现有的相对封闭体系，大幅度增加非职业外交官在部局级人员中的比重。

从长远看，解决之道是建立政务官与事务官分类制度，但这需要与其他部委统筹协调。中近期内，至少可以启动并实施以下两项措施：强化外交官的离岗培训、延长培训期限，以提升其专业知识与技能。更容易见效的是大量增加“外部人”，如增加外交政策咨询委员会中非外交官的比例（刚刚换届的新一届委员有29位，其中只有6位非外交官），并考虑强化咨委会功能，甚至考虑将之升格为国安会外交政策咨询委员会。把有经验的相关领域的专家学者吸收到外交决策部门中。这些人可以先出任司局级职务，并在一段时间后提升到更高级的岗位。

这方面，科技部、环保部已开先例，在教育部、卫计委及其前身卫生部更是常事。就国际关系领域而言，王沪宁教授的经历不应成为绝响，而应在一段时期过渡后，成为新常态。

（王逸舟教授、王存刚教授、林民旺博士、左希迎博士对本文亦有贡献）