此文与“南海仲裁案立场文件与‘双轨思路’”系姐妹文，整体上属于对后者的进一步解读。按理应该在去年底或者今年初面世，但由于种种原因拖延了下来。发布于此，对于有兴趣观察南海问题者或有用处。——作者谨启

出台南海仲裁案立场文件意味着什么？

  薛力

2014年12月7日，外交部受权发表了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》。对此，海内外媒体进行了各种解读。作为多年关注南海问题的人士，笔者将就以下问题呈现自己的研究体会：如何看待在这个时间节点上出台这份文件？文件有什么亮点或特点？文件的公布可能会产生什么效果？中国下一步该如何应对？

文件公布的背景

关心南海问题的人都知道，菲律宾2014年3月30日正式向联合国国际海洋法法庭提交了一份共十章的“诉状”，总共将近4000页。其中第一章是重点，270页的内容包括菲律宾方面对本案件所适用法律的分析和相关证据，详细解释为什么仲裁庭对菲律宾的仲裁请求事项有管辖权。第二至十章主要是附件，内容包括菲律宾方面主张的档案数据、证据与地图。

依据仲裁庭的程序，中国应该在2014年12月15日之前提交辩诉状。但中国外交部发言人2014年3月31日即明确表态中国不接受、不参与该仲裁。而在截止日前夕发布上述立场文件这一行动本身，有两方面的功效：既阐述了为什么仲裁庭没有管辖权，又坚持了“不参与仲裁”的立场。那么，从之前展示柔软身段的“双轨思路”，到现在表示鲜明立场，是否意味着中国的南海政策发生了变化？如果没有，如何解读这两种做法之间的内在关系？

王毅外长2014年8月提出“双轨思路”，传递的信息是：中国同意在多边框架下处理南沙争端，东盟作为整体可以在南海争端中发挥恰当的作用，但反对区域外国家干预，尤其是拉偏架。据此可研判，在应对南海争端国际化上，中国的立场不再是“反对任何形式的国际化”，而是“以有限（或相对可控）的地区化来防范无限（或不可控）的全球化”。李克强总理2014年11月13日在内比都再次就南海问题发表讲话，意味着中国正式亮明态度：将以“双轨思路”应对南海争端，对“南海行为准则”的态度从“合理预期”转向“适当加快”，如果能达成“协商一致”的话。两次讲话展示了新一届中国政府在南海问题上的外交灵活性。这与“一带一路”战略有关，旨在化解南海争端这一中国—东盟关系的主要短板，或至少不让它冲击到双方即将展开的新一波合作。

中国同意了“必要的多边”与“适当的地区化”，但大国的外交政策不会只有柔性的一面，而通常是刚柔并济。刚性的一面在2012年表现为“强力反击”，在2014年表现为“主动调控、强化存在”，西沙南沙的建设行动与“981事件”是相应的例子，而公布立场文件同样是在底线问题上展示刚性的表现，旨在昭示：南海争端的解决必须以政治谈判的方式进行，坚决不接受由国际仲裁庭裁决；中国这么做是基于强有力的法律依据的。

文件的亮点与不足

这是中国政府首次就南海问题发布内容详细的立场文件，因此被一些媒体看作是中国政府发布的南海问题白皮书。文件包括六个部分93条。在简要的引子之后，文件用三个部分详细论证菲律宾提起仲裁不合法（违反《南海各方行为宣言》，所提请的仲裁事项实质是南海部分岛礁的领土主权问题，故而不涉及《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的解释或适用、不合理（违反中菲双边协议，在其他途径依然有效的情况下单方面提起仲裁，明知中国不接受国际仲裁庭裁决却依然采取这一不友好行为）、已经被排除（中国已根据《公约》的规定于2006年做出声明，将涉及海域划界等事项的争端排除适用仲裁等强制争端解决程序），然后用一个部分论证中国不参与仲裁案的权利与国际法依据，最后得出结论：仲裁庭对此没有管辖权，协商与谈判是解决争端的正途，中国不会因为此事而改变自己的既定立场与政策。

立场文件的一大特点是，除大量引用政治文件与历史事实外，还引用了一些国际法院的判例及一些国际法学者的研究成果。这是中国政府精心准备的一份学术味浓厚的政治文件，传递的政府立场体现了（但不限于）中国国际政治、国际法学者关于南海研究的最新成果。文件指出，中国已经与14个陆上邻国中的12个解决了陆地领土争端，占陆地边界总长度的90%。同时，中国还与越南划定了北部湾海上边界，分别与韩国、日本签署了渔业协定，与朝鲜签署了海上石油共同开发协定。这些都是通过谈判实现的。这向菲律宾释放了很明确的信号。

文件的不足主要有两点：第一，中国认为，菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，仲裁庭没有管辖权。而菲律宾则认为仲裁案只是要求就中国在南海所主张的海洋权利是否符合《公约》规定进行仲裁，属于《公约》的解释或适用，仲裁庭有管辖权。对于这种分歧，第三方一般会认为：这属于仲裁庭的职责范围，除非中国能用强有力的证据否定这一点。中国关于仲裁案实质的认定属于主观判断，因此法律效力比较有限。而且，依据国内法的实践，案件管辖权的认定权通常属于法院，而不属于两造。

第二，没有就“九段线”的含义做任何说明。“‘九段线’的内涵应该清晰化”已经成为中国以外其他国家的普遍认知。法庭讲究的是形式正义，是理性辩论的有效场所，这些特点使得法庭成为中国展示自身主张合理与合法的有效场所。即使决定不参与仲裁，依然可以利用适当的时机就南海使用国普遍关心的“九段线”内涵问题做出权威阐释，从而化解外界的疑虑。这也是中国践行“亲诚惠容”与“善邻”政策的良机。

文件效果有限，中国要早做预案

在这个时间点上公布这样一份类似白皮书的政策文件，是希望至少能达到两个效果——影响仲裁庭对管辖权的裁决；影响菲律宾的后续行动。

一个国家尤其是大国的官方立场对仲裁庭成员无疑有影响，至少在心理上如此。但出任仲裁庭成员的法官都是各个国家的顶级国际法专家，非常在乎司法独立性。因此，中国的这份立场文件不大可能强烈影响到他们对管辖权与仲裁事项的判断。

中国政府是从中菲关系的整体来看待仲裁案。中方观点很明确：试图“以全面国际化来处理南海争端”的做法无助于争端的解决，只会损害两国关系，对菲更是弊大于利；“回到中国—东盟（声索国）框架下的和平谈判”是解决南海争端的必由之路，有助于实现共赢。如果菲律宾撤诉，则案件终止。但这至少在阿基诺2016年任期届满之前不大可能发生。因此，立场文件在这方面效果也有限。

既然如此，那中国政府为什么要公布这份立场文件？因为这是最不坏的选项。

菲律宾2015年3月16日提交3000多页的补充材料后，仲裁庭通常也会给中国三个月时间。有可能，中国在6月16日前后再次采取“隔山喊话”的形式发布个什么文件，并表示不参加仲裁。接下来，仲裁庭可能在2015年下半年就是否有管辖权问题做出裁决（管辖权裁决）。当然，也可以不就此单独做出裁决，而在后期的裁决中说明为什么仲裁庭有管辖权。接下来仲裁庭将着手审议菲律宾提请仲裁的事项，并且最早可望于2016年年初做出裁决（事项裁决）。如果仲裁庭裁决自己没有管辖权，或者裁决菲律宾所提请求为不可仲裁事项，则案件终止。对中国来说，这是称意的结果。问题是，如果出现中国不希望看到的结果怎么办？因此，中国现在就应该研究并拿出预案。

依据笔者的研究，裁定“有管辖权”的可能性大于50%。菲律宾的部分仲裁请求可能会得到支持。其仲裁请求分为三大类，有15项，这里仅仅假定其中三项的仲裁结果。

其一，裁定“九段线”无效。东盟声索国可能会因此抛弃残存的顾忌，纷纷在“九段线”内进行大规模的油气开发，而与之合作的国际石油公司数量众多，来自全球许多国家。对此，中国该怎么办？放弃与这些公司的所有业务合作显然不现实，限制这些公司在中国的业务？许多公司在中国的业务有限，起不到太大的效果。

其二，裁定菲律宾在其“专属经济区”和“大陆架”内的执法权符合《公约》。那么，中国现有的民事执法措施将如何调整？不接受裁决并继续以往的执法实践固然可行，因为没有谁能阻止中国。但如果在执法过程中与东盟声索国发生冲突（这很难避免并可能不时发生），就会不断被欧美与东盟声索国媒体解读为中国霸道、不尊重国际法，并促使东盟（声索国）在安全问题上更加依靠美国，这显然不利于中国推动“亚信”与一带一路。

其三，裁定中国渔民在黄岩岛和仁爱礁的某些行为（如采集砗磲等濒危动物）违反了中国承担的保护海洋环境的公约义务。那么，中国将如何约束渔民的此类行为，尤其是当这种约束将影响到数以千计的从业者生计时？结合北部湾案例，可能将不得不让渔民上岸、转岗。那么，现在主动做，效果可能要好于到时候被动做。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任、副研究员）