【编者的话】本文系作者“一带一路与中国外交转型”系列评论之五。

南海问题观察家都比较清楚，由于自然气候与政治气候两方面的原因，每年二、三季度为南海争端的高发期。今年特别之处在于，印度、美国、日本等南海区域外大国你方唱罢我登场，南海争端当事国反而没怎么发声。中国在南沙的吹沙造地正成为一些国家在南海问题上展示身手的主要籍口。

这是否意味着南海问题将进入“皇帝不急太监急”的新阶段？或者说，从“东盟声索国与中国之间的冲突”变为“美日印等大国与中国之间的博弈”？中国在南沙多个岛礁吹沙造地已经引发区域外大国越来越多的反应，这样下去是否会引发中美在这里发生直接军事冲突？更为重要的是，吹沙造地是否与“一带一路”战略相冲突？

这些都要从南海地区利益相关方的行为模式说起。

南海地区相关方的行为模式在发生变化

中国和东南亚声索国之间的互动模式，中国方面的做法一直是：强调发展经贸关系，被动应对南海发生的各种事件。最近两年情况有所变化，中国开始强力反击乃至主动调控。总体上，中国一直相信“时间在自己一边”。

而今，中国在南沙几个岛礁进行大规模的吹沙造地，以及修建房屋、港口、机场等设施，东盟当事国看在眼里急在心里。但是，中国的这些行为，不过是在重复越南、菲律宾、马来西亚等已经做过的事情，规模大一些、进度快一些而已；中国处理得非常低调，并没有直接影响到他们的利益；这些国家都知道中国强力反击的厉害。与此同时，中国又在实实在在地强化与东盟国家的合作，如与越南、印尼、马来西亚的政治经济关系，又在南海行为准则（COC）制定等方面展示出灵活性。因此，东盟国家并没有太多的发挥空间。他们在安全问题上对区域外大国的依赖性确实在增加，也乐得让区域外大国出面替自己发声。

而区域外大国对中国的崛起，则是另一种态度。美国问题专家通常会同意，亚太再平衡战略并不试图遏制或围堵（contain）中国，这是一种两面下注（hedging strategy）战略，旨在“恢复”南海地区的力量平衡，以便美国继续发挥“离岸平衡手”的作用。这一战略包括接触与防范两个方面。美国的“保持接触、强化防范”正在成为美欧日乃至印奥加韩等国的共识，但中等强国们的动作比较隐晦与间接。

于是出现了“东盟声索国在幕后、区域外大国站前台”的反转剧：1月份，奥巴马访问印度时美印两国签署的联合公报中强调“确保南中国海航行自由，以及通过国际法和平解决海洋主权争端，对于区域繁荣安全至关重要”，这对印度是罕见之举。4月，日本促成七国集团发表声明，“我们继续关注东海和南海局势，对类似大规模填海造地等改变现状及增加紧张局势的任何单方面行为表示关切。我们强烈反对任何试图通过威胁、强迫或武力手段伸张领土或海洋主张的做法”。此外，日本还表示可能会把海上巡逻扩展到南海。美国动作最多，除了美印联合声明外，国防部长卡特在3月的亚洲之行中多次就南海问题表态并辅之以一些实际动作：在马尼拉表示支持菲律宾以和平方式解决南海问题，却又表示将加大对菲律宾的军事援助与支持，并为菲律宾培训士兵，双方4月下旬还举行了规模空前的肩并肩年度军事演习；在韩国指责中国在军事化南海，却又表示要把最尖端武器放在亚洲；在日本表示反对南海军事化，却与日本达成联合监控南海的共识。4月奥巴马讲话称“对中国可能利用自身‘块头和肌肉’在南海地区向小国施压表示关切”。

无需讳言，南海争端将在“东盟声索国与中国之间的冲突”的基础上，增加“美日印等大国与中国之间的博弈”因素，但前者不会完全被后者所取代。中国坚决反对区域外大国涉入固然是主要原因，但东盟声索国在这方面也发挥作用，他们对区域外大国涉入本地区安全事务既期盼又防范（如马六甲海峡沿岸国家坚决拒绝美国参与海峡及其上空的反海盗巡逻），既不希望依赖太深也不希望过度刺激中国。

大国博弈让南海形势复杂化却增加了稳定因素

区域外大国的涉入使得南海形势复杂化，但也有好处。大国之间的博弈，需要考虑的因素众多，不会轻易让冲突发生，而会强化危机管控。从这个角度看，南海将进入相对稳定期。

美国在南海的国家利益包括三条：和平与稳定，商业航行自由，专属经济区内的军事活动权（特别是情报收集权）。第一条是美国作为霸主占领道义高地之举，没有国家会公开反对。第二条是南海使用国共同利益所在，也是霸主的角色行为。而第三条则是霸主的特定利益，并为其他海上次强国所接受或默认。

日本在南海的利益：商业航行自由，保持在东南亚的影响力，在东海问题上寻找同盟军。但船只绕开南海所增加的成本非常有限，日本对于因此需要增加的时间与船只数量等有非常详细的测算与预案，故意高声嚷嚷制造“南海航道不可替代”的假象而已。几十年来通过福田主义等措施，日本在东南亚比较成功地洗脱了当地人民的战争记忆（应该承认，东南亚人对二战中日军的记忆，整体上不如东北亚国家来得深刻而惨烈），还树立起“富裕、和平、文明国家”的形象，但随着中国的崛起、印度与东南亚国家的快速发展，日本需要保持在亚洲的影响力，必须寻找新的工具，南海问题是一个机会。而在东海争端上为自己寻找“同盟军”则是另外一重考虑，尽管东盟在这方面能实际发挥的作用有限。

而印度在南海的主要利益则在于：商业航行自由，增加在亚洲的影响力，平衡中国在环印度洋国家增加影响力的努力。印度外贸船只对南海的利用在持续增加，并参与南海油气资源开发，因此关注南海的和平与稳定。为了搭上东亚经济快车，印度外交已经从“向东看”（Look East）调整为“向东干（Act East）”，而且，“成为有声有色的大国”一直是印度的抱负，因此，在南海问题上发挥“与实力地位相称的作用”是印度的恒久追求，这客观上起到了“平衡中国在印度洋北岸国家中拓展影响力的行为”之功效。

而随着海军力量的迅速增加，中国对于专属经济区内军事活动的观点正在迅速调整。中国海军已经出现在澳大利亚、关岛、夏威夷周围的专属经济区，未来不排除会出现在美国本土主要军港（如圣迭戈、纽波特）周围的专属经济区。历史事实是，冷战时期美苏两国军舰与飞机的活动范围都抵近到对方专属经济区与领海的交界处。而美国在接受12海里领海概念前，其领海的宽度仅仅为3海里。冷战后俄罗斯继承了苏联的立场，但由于海空军力量的衰退，这种抵近侦测的频次大幅度下降，而近年则有回升的趋势。

目前南海博弈的现实是：日印在南海问题上发挥的作用有限，中美两国在在南海问题上的立场已经没有实质性的差别，双方争论的重心变成了抵近侦测的频次等技术问题，菲律宾的南海利益对于美国来说重要性有限，而且美国并没有同意菲律宾对“卡拉延群岛”（属南沙群岛一部分）的主权主张。大国间博弈牵涉的因素甚多，客观上减少了冲突发生的概率，加上中国推行“一带一路”带来的南海战略与政策调整，共同决定了南海不大可能发生直接冲突。

中国应加快对南海战略的调整

但在大国间利益博弈调整期，中国进一步明确南海政策是非常必要的，这也是“一带一路”战略倡议能够在周边国家获取信任和推进的重要因素之一。

长期以来，中国的南海战略是：“现在还没有到解决的时候，时间在自己一边”，表现为执行的政策是“搁置争议、共同开发”，但实际发力点是“搁置争议”而非“共同开发”。越来越多的事实证明，时间未必在中国一边。从981事件可以看出，中国现在很难再像1988年那样进行“同时占领几个岛礁”的行动。

南海问题在中国国家利益中处于什么样的位置呢？是属于与台湾、新疆同一等级的核心利益，还是重要性稍逊一筹？南海争端在中国东盟关系大局中是处于压倒一切的地位，还是仅仅是整体关系的一部分？急需回答的是：一带一路战略作为统领未来若干年的整体对外战略，与既有南海主张发生矛盾时，是绕开不谈还是调整南海政策？如果调整，如何把握方式、方法、时机与程度？笔者的判断是，南海问题的重要性比新疆、台湾等问题稍逊一筹，属于中国东盟关系的一部分，在推进“一带一路”战略的过程中，很难绕过去。为此，有必要调整南海战略与政策。这已经在进行。

但中国坚决反对南海问题全面国际化，因为这无助于问题的解决，只会妨碍争端的管理与化解。于是，“以有限与相对可控的地区化来阻断无限且不可控的全球化”，就成了现实的选择。从2009年8月的苏州会议同意磋商南海行为准则，到2014年8月王毅提出双轨思路，再到11月李克强重申双轨思路并同意在协商一致的基础上早日签署南海行为准则（COC），以及2015年4月中越联合公报对“在协商一致的基础上早日签署南海行为准则”的重申，传递的信息是：东盟可以在南海问题上发挥作用，多边框架在一些争端区域可以被考虑，南海行为准则制定进程可以加速，但区域外大国不能直接参与。这也是部分东盟成员国的立场。

那么，大规模南沙吹沙造地如何解释呢？似乎有激化矛盾之可能。不同的人对此有不同的答案。笔者的看法是，放弃九段线与南沙海域，对中国来说政治上不可行，也不合理，务实的做法是：先强化在南沙的存在，为以后的谈判、共同开发等奠定基础。多年的实践昭示，东盟声索国共同开发南海油气资源并不可行，而中国如果在南海没有坚实的存在，就无法推动南海问题的切实解决，油气共同开发、共同不开发（建立海洋公园）、以单边开发撬动多边开发，等等，均是如此。

中国“政策清晰化”方能减少周边国家的猜忌

既然中国对南海的整体战略在调整，那么把技术层面的政策加以清晰化也就势在必行，而且应该在现有的基础上加快调整的步伐。

一般来说，模糊政策体现弱者战略，以便为自己改变实力地位乃至战略意图保留空间，中国在军事实力特别是核威慑能力方面对美国采取模糊政策即与此有关。而清晰政策体现的是强者战略，籍以向对手展示自信、向友盟展示友善。冷战期美国对苏联的遏制战略，冷战后美国对中国的接触+防范战略，都是先明确宣布，然后再全力执行。美国以“太平洋通道”命名的新军事计划，也预先宣布未来5年将与12个亚洲国家举行29次联合军演。

小国天生害怕大国，向区域外大国购买安全是必然选择，除非确信身边的大国不会危及自己的安全。中国在南海的模糊政策无法对其产生吸引作用，只会让东盟声索国担心与害怕并因此更积极寻找“安全靠山”。中国已经通过“一带一路”战略与命运共同体倡议等清晰地宣示了自己的意图，接下来需要把这些宣示落实，尤其是在安全领域。让东盟国家特别是其中的声索国相信：跟随中国，不单单经济上获益，安全上也不会受到损害，向区域外大国购买安全是不必要的。

而随着南沙岛礁建设完成后，中国在南沙“与实力相配的立足点”问题基本解决，继续保持模糊的必要性大大降低，并为转向公开、务实、切实推进南海争端解决奠定了基础。

而且，必须要指出的一点是：模糊战略与中国的“一带一路”战略是相冲突的。南海是东盟最为关心的地区安全问题，这个问题不解决，中国与东盟的关系将主要限于经济领域，而无法扩展到安全、政治等领域，也难以真正建立命运共同体。中国三部委颁布的一带一路“愿景与行动”，强调共商共建共享、与沿线国的发展战略对接，正是希望让沿线国体认到：一带一路对于他们来说是机遇而非危险。但经济与安全是两回事，尤其是涉及领土与海洋权益争端时。

还有一个问题不能不提及。从政治心理学角度看，决策者难免会想：为什么要在我手上调整南海战略与政策？让更聪明的下一代去做会不会更好？笔者的回答是：在落实一带一路初期，调整南海战略，并清晰化政策主张，对中国来说是最不坏的选择。对东盟与区域外国家来说，也是勉强可接受的选项。既然没有空间继续“明日复明日”，干脆果断一把，或可能变“荆棘”为“果园”。

PS,有两件事情值得注意。

第一，东盟峰会发表声明，对中国在南沙的填海造地行为表示严重关切，这是继去年东盟外长对981事件发声后，东盟再次就南海问题发声，而且提升了层次。但这同样说明东盟声索国倾向于“不自己发声”的策略。

第二，近日中俄宣布将于5月份在地中海举行联合军演。众所周知，地中海是国际通道，但大部分属于沿岸国家的专属经济区。这方面与南海具有相似性。从逻辑上推论，这意味中国已经能接受区域外国家在南海专属经济区进行军事演习，当然也包括平时的情报收集活动。因此，美菲“肩并肩”年度军演将“可以”在南海所有专属经济区内进行，如果能确定专属经济区范围的话。这进一步证实笔者的判断：“中美对于南海专属经济区内军事活动问题的立场已经没有实质性差别”。5月2日。