这是笔者在短时间内应约写的第二篇“南海争端与海丝建设”稿子，从时间上看，此文写作早于FT中文网上“中国应加快调整南海政策”一文。但按照游戏规则，需等刊物发表后才能在博客中发布。而笔者7号才拿到刊物，因此，今日予以发布。在本文中，笔者强调的是中国调整南海战略。而在FT网的文章中，笔者在进一步思考的基础上区分了中国的”南海战略“与”南海政策“，认为中国的南海战略已经调整，现在需要做的是加快具体政策应对的调整步伐。特此说明。薛力

“海丝”建设催生中国南海新战略

中国社科院  薛  力

随着一带一路倡议的实施，“21世纪海上丝绸之路”建设与南海争端的关系日益引人注目，人们有许多疑惑：南海争端将因此升温吗？甚至，南海将成为中美最可能爆发冲突的热点地区？抑或，南海争端将因此迎来一个转折的契机？在回答这些问题前，有必要先回答：解决南海争端的难点究竟在哪里？近期有关各方出现了哪些新动向？特别是，中国的南海战略有什么变化?

一般的说法是，南海领土争端涉及“五国六方”：中国、文莱、马来西亚、菲律宾、越南五个声索国，加上中国台湾这个第六方。这一说法并不完全准确，因为文莱已经放弃了对南通礁的主权声索，对南海的主张限于海洋权益，且与马来西亚完成了领海与专属经济区的谈判，尚余外大陆架部分没有完成划界。但文莱与其它几方的海洋划界尚未进行。而从海洋划界角度看，印度尼西亚在纳土纳群岛以东所主张的专属经济区中，有大约5万平方公里在南海断续线（俗称九段线）内。因此，从海洋划界的角度看，南海争端实际上涉及“六国七方”。其中中国大陆与中国台湾的主张与立场比较接近，东盟五个当事国（下面简称“东盟五国”）之间的立场与观点则从不一致演化为相似。

南海争端的解决难点 现实地看，目前解决南海争端的主要分歧是：历史性权利（historic rights）是否应该被用于争端解决？2009年以前，马来西亚、文莱、印尼认为海洋权益争端的解决只能基于国际法，特别是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾则主张历史性权利应该被考虑。但是，菲律宾2009年通过《领海基线法》后，把自己在南海的主张与《公约》实现了对接。越南同年也放弃了历史性权利主张，进而与马来西亚提交联合提案，向联合国大陆架界限委员会（CLCS）阐述自己在南海外大陆架问题上的立场与主张。这样，东盟五国在“依据国际法解决南海海洋权益争端”上达成了共识。东盟五国的立场被区域外国家（美国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚、欧盟）所普遍接受或默认。

于是，情况变成了只有中国大陆与中国台湾两方坚持历史性权利的作用。台湾的立场甚至比大陆更进一步，在1993年通过的《南海政策纲领》中列明南海九段线内是历史性水域（historic waters）。但台湾在南海问题上实际上采取了“守住东沙群岛与太平岛，此外低调行事，以免影响与东盟关系”的立场，因此，2009年以来南海争端的重心变为“中国大陆坚持历史性权利、东盟五国与其他国家反对”。九段线作为历史性权利的象征，遂成为各方“攻防”的焦点之一。

中国大陆的南海主张大体上承继自“中华民国”。中国认为，自己对南海四大群岛的发现、开发与有效管理可以追溯到汉代，国民政府还在1947年公布了南海断续线，1970年代南海发现油气资源之前，东盟声索国对中国的南海主张（包括南海断续线）并没有异议。这些是《联合国海洋法公约》1982年签署前就已经存在的事实，因此，中国在南海的主权和海洋权益除了源自国际法外，还源自历史。解决南海争端时仅仅依据国际法对中国有失公允。但是，为了顾全大局，中国在南海的油气开发集中在海南岛周边海域、北部湾与珠江口海域，始终没有在南沙海域进行油气开发，对东盟声索国在九段线内的某些开发行为也采取了容忍的态度，但反对他们“过头”的开发行为。

在中国看来，东盟声索国似乎并不怎么领中国的情，一些国家还全力推动南海争端的国际化，挟区域外大国以自重，区域外国家（尤其是美国）则乐得利用这些国家来制衡崛起中的中国。为此，中国只能强化对南海的管理与开发，以保护自己的正当权利。为此，2012年针对菲律宾在黄岩岛用军舰对付中国渔民、越南雇佣外国船只在争议海域进行勘探、不顾劝阻通过《越南海洋法》等行为，中国采取了强有力的反制措施：控制黄岩岛、成立三沙市、剪断勘探船缆绳。结果，外接纷纷指责中国立场强硬（assertive），“欺负”（bully）小国家，而不考虑中国长期以来的克制，以及采取这些行动是处于反制目的，挑起方并非中国。

中国并不希望南海问题影响到自己的和平发展，特别是与东盟国家之间的整体关系。但客观上，南海争端2009年以来不时升温，声索国之间关系趋于紧张，尤其是在中国与越南、中国与菲律宾之间。中国对两国采取了“一冷落一拉拢”的区别对待政策。

南海争端新动向 进入2013年后，南海相对平静，热点事件主要是两个：菲律宾针对中国的仲裁案与981事件。

黄岩岛僵局令菲律宾意识到，与中国“单打独斗”完全占不到便宜；2012年柬埔寨东盟峰会则让菲律宾意识到，在南海问题上东盟的支持也不怎么“给力”；至于美菲同盟只能在安全领域发挥作用，在解决海洋争端上无能为力。因此，下定决心尝试国际仲裁。经过精心准备，于2013年1月向中国驻菲律宾大使馆提交了一份仲裁通知书与主张声明，要求依据《公约》及其附件七，成立仲裁庭审理与中国之间围绕南海部分地区的海洋管辖权而发生的争端。仲裁请求包括3大类15项，内容如：“九段线”无效、菲律宾在其“专属经济区”和“大陆架”内的执法权符合《公约》、中国渔民的某些行为破坏了海洋环境。

国际海洋法法庭庭长任命的5名法官于2013年6月组成仲裁庭。2014年3月菲律宾提交了诉状，中方坚持不接受、不参与的立场，并在12月发布了一份具有浓烈法律色彩的《立场文件》来阐明自己的立场，以及认为仲裁庭没有管辖权的原因。2015年3月菲律宾又应要求提交了补充文件。中方可能会在上半年再次做出回应但依然不会参加仲裁。尔后，仲裁庭将进行下一步的工作：进行审理、做出裁决并解释仲裁庭具有管辖权的原因。裁决结果最早将在2016年做出。2016年为菲律宾大选年，现任总统依照宪法不能连任。基于裁决案对中菲政治、经济关系的重大影响，菲律宾国内有越来越多的声音要求调整现行的对华强硬政策，而且，在退出TPP谈判后，身为创始会员国的菲律宾将更为重视亚投行的作用。因此，新总统明年6月上任后，基于改善两国关系的考虑，或会要求延期裁决，重启与中国的双边或多边接触。中国无疑会积极回应菲方的这种调整。中国的立场一直是：声索国之间的接触与谈判一直在进行，而且有成效，菲律宾单方面提起仲裁是不合理的、也违反了DOC等协议，应该回到政治谈判的轨道上来。

981事件的发生与结束都出乎大部分人的意料。对于中国在南海的应对从“强力反击”转向“主动调控”，海内外有不同的解读。笔者认为：中国不可能永远不去南沙开采油气，此次行动的主要收获有：战略上实现了油气开发走向中建岛以南、技术上完成了中建南实验性钻探、客观上掩护了在南沙诸礁进行的大规模吹沙造地工程。不利的一面则有：中越关系恶化并弱化了越南“亲华”势力，“西沙存在争议”成为国际认知，促使东盟外长首次在南海问题上集体发声，导致美国立场变强硬，公开批评中国的做法并增加了与东盟声索国的军事合作。

中国南海战略的调整  始于2013年9-10月的“一带一路”倡议，实际上是新一届中国政府制定的中期对外大战略，将统领未来8-10年的对外关系，并在平衡区域发展、调整经济结构、促进产能转移与产业升级等方面显著影响国内经济。因此，在建设21海上丝绸之路的过程中，与此不一致或冲突的政策势必要做出调整。

东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽。中国倡议与东盟构建命运共同体，2020年双边贸易额可能达到1万亿美元，这些决定了东盟很可能成为海上丝绸之路的最大枢纽。

而南海问题是中国与东盟关系的短板，是东盟国家最为关系的地区安全问题。处理好南海问题是中国与东盟的共同愿望。加快南海争端的解决，因而具有了现实的迫切性。中国政府显然意识到这一点，并采取一系列措施以调整南海政策，强化与东盟国家（特别是其中若干国家）的关系。

2013年9月在苏州举行的落实DOC第六次高官会上，首次就制定“南海行为准则”进行了磋商，但强调应该在DOC框架下进行而非另起炉灶，而且对制定进程要“合理期待”。在2014年7月提早撤走981钻井平台后，王毅外长就南海问题提出了一个“双轨思路”，这意味着中国在解决南沙争端上同意采取多边框架，东盟作为整体可以再南海争端中发挥作用。李克强总理11月在内比都会议上，重申了双轨思路，并同意在协商一致的前提下加快COC的制定进程，同时提出把2015年定为中国-东盟海洋合作年。2015年4月，越共中央总书记阮富仲率领的大型代表团在北京受到高规格的接待，越南表示正在积极研究参与海丝建设，双方宣布成立基础设施合作工作组，强调年内尽早启动北部湾湾口外海域共同考察，重申愿意在在协商一致的基础上早日达成COC 。这说明中越双边政治与经济关系都得到了强化。中方隆重接待阮富仲还有一层潜在的含义：在明年越南领导层换届的过程中，强化“亲华派”的力量以平衡来自南方的亲美势力。强势总理阮晋勇是公认的南方势力代表，他一直主张强化与菲律宾的合作，并为步菲律宾的后尘做准备工作。

显然，中国采取的是“冷落菲律宾、争取越南”的策略。对于在南海问题上“低调谋实惠”的马来西亚，中国则采取了允忍的态度。文莱则成为中国共同开发的争取对象，2013年4月5日，文莱苏丹哈桑纳尔访华时两国发表《联合声明》，同意支持中国海洋石油总公司与文莱国家石油公司成立合营公司开发海上资源，同年 10月9日至11日李克强访问文莱期间，两国发表《中华人民共和国和文莱达鲁萨兰国联合声明》一致同意加强海上合作，推动共同开发。但由于马来西亚的阻扰，这一合作进展不快。

印尼则是中国重点对待的国家。印尼的国土面积、人口数量、发展速度与潜力，决定了它很有可能成为东盟公认的领导国。习近平主席选择在印尼宣布海丝倡议或与此有关。新上任的佐科总统力推的海洋强国战略，与中国的海丝战略有明显的交集，印尼对亚投行也甚为热心，并认为可能成为亚投行最大的客户。事实上，双方已经开展了一些大型基础设施项目合作，如泗水—马都拉大桥与加蒂格迪大坝。而双方的合作远远不限于几个基础项目。这意味着，如果发展得好，印尼将成为中国周边的支点国家之一。或许部分与此有关，习近平主席在时隔一年半后再次踏上爪哇岛，出席万隆会议60周年纪念会议并再访印尼。

那么，如何看待大规模扩建岛礁的行为？不同的人对此有不同的解读。笔者的解读是，菲律宾、马来西亚、越南、中国台湾在南沙都进行过大规模建设，修建了机场、港口、仓库、指挥中心等设施，有的还进行了开发性移民。中国现在的做法，乃一种补偿性建设，由于速度快、规模大，比较引人注目罢了。这并不意味着中国将以此为立足点，把九段线往“实线”方向做。毕竟，南海问题仅仅是中国与东盟关系的一部分。对中国来说，在南沙海域建立自己比较坚实的立足点，具有多方面的功效：满足渔民休息、补充给养等需要，增加谈判的筹码，为撬动多边开发提供支点，防止南沙争端永久拖延下去。中国总体上是在清晰化自己的南海主张，使之往多边合作互利共赢方向移动，最终把南海问题从中国-东盟关系的“短板”变为“粘合剂”。

小结  至此，我们可以说，“21世纪海上丝绸之路”建设不大可能导致南海争端升温。相反，可望给南海争端的解决带来一个契机。中国强调一带一路建设的原则是共商、共建、共享，强调与沿线国家的发展战略对接，这就需要增加对沿线国的吸引力，赢得它们的信任，进而愿意参与到一带一路建设中来，分享中国经济成长果实，而不会采取措施激化矛盾，把沿线国家“吓跑”到其他大国的怀抱中。

而美国一直宣称自己在南海的利益包括三个方面：和平、航行自由、舰艇飞机在专属经济区内的情报收集权。随着中国海军在关岛、夏威夷周围专属经济区内的出现，双方在上述三个方面已经没有实质性的分歧，争论的重心转向飞机与舰艇出现的频次等技术问题。从中可以推论，南海也不大可能变成中美爆发冲突的热点地区。