中国海上崛起利益清单：中美各自看重的大不相同

作者：薛力时间：2016年1月11日

导语：

中国人与海为伴不知要追溯到多么久远，然而却始终难称海上强者。随着国力不断增强，能力与技术不断进步，直到最近几年，争取和维护海洋权益的意识才渐渐清晰。

那么，中国的海洋权益有哪些，轻重缓急又如何？不弄清这些问题，我们就无法决策要用多大的力量予以合理的维护。

一个大国的海洋权益有多少，主要看这个国家由近及远走出的距离，以及对海岸、海岛、海空、水面、水下这几个立体空间的利用能力。

标题一

海洋利益五花八门，轻重缓急各不相同

近年来，中国维护海洋权益的行动引起国际舆论极大关注。一个原因是海洋的利用价值。以南海为例，澳大利亚罗维国际政策研究所亚洲安全事务专家罗里.梅德卡夫就形容为这是个“价值亿万美元的问题”。但这样的简单形容无法说明到底什么是中国的海洋利益。

海洋占地球表面的71%。随着科学技术的发展，海洋在人类生活中的作用日益增加。各国都在以自己的方式追求海洋利益，各国的海洋利益有共性也有差异。大国追求海洋利益有自己的特点与优势。处于崛起进程中的中国，应该追求什么样的海洋利益，在很大程度上取决于如何进行利益分类。

本报告把中国的海洋利益分为核心利益、重要利益、一般利益、次要利益四类。

核心利益通常指一个国家必须全力捍卫的利益。

重要利益指在不影响生存的情况下，一个国家应该尽最大力量保护或获取的利益。

一般利益是指一个国家应该用一般性力量去争取与保护的利益。

次要利益是指一个国家用少许力量去争取与保护的利益。

不同的海洋利益目标具有不同的重要性。例如核心利益决定了地盘儿和屏障，重要利益涉及在此基础上的存在与发展，而次要和一般利益是生计以外的不那么重要的、可替代的好处与权利。

确定海洋利益目标的方式多种多样，本报告按照政治、安全、经济、文化、科学研究等功能领域进行简要分析。

海洋政治利益包括海洋主权、海洋管辖权、海洋管制权等。海洋划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、外大陆架、公海等。沿岸国家的内水等同于领陆，领海除了无害通行权外也可以视同领陆，沿岸国家在这两部分海洋享有完全主权，大致上属于国家核心利益。

对于毗连区与专属经济区，国家享有不完全主权，即享有某些管辖权与经济活动权，因此属于国家的重要利益。各国对公海及其上空有平等的使用权，经过批准还可以开发特定区块的海底资源。这些属于一般海洋利益。公海的海洋运输通道通常具有可替代性，属于次要海洋利益。国际海峡与其他国家的专属经济区，在没有替代者时属于重要海洋利益或一般海洋利益，在有替代者时属于次要海洋利益。

安全包括传统安全（主要是军事安全）与非传统安全（军事安全外的其他安全）。非传统海洋安全利益包括海洋生产、商业运输、科学研究活动的顺利进行，主要指商业航行自由。传统海洋安全利益包括建立海上安全屏障，防止海上军事冲突、军事航行自由，主要是指军舰、潜艇、航空器（特别是飞机）的航行自由，特别是在其他国家专属经济区内的军事活动权，以及在其他国家领海内（国际海峡除外）的无害通过权。大部分国家认为专属经济区内的军事活动权等同于公海，军舰在领海内的无害通过无需预先通知或批准。中国这方面的立场正在发生变化。对于专属经济区内的军事活动权的立场已经与美国一致，但法律依然要求无害通过须经批准。美国迄今为止遵守了中国的这一法律要求。长远来看，中国有可能调整立场。这种权利属于中国的重要海洋利益。

海洋经济权益主要包括开发领海、专属经济区、大陆架资源，发展国家的海洋经济产业等。海洋经济占一些国家经济比重比较高，如越南大约为50%。海洋经济目前仅占中国GDP的10%，目标是到2030年达到15%左右，一些沿海省份提出了建设海洋经济大省的目标，这主要依靠专属经济区与领海。对于这些身份海洋利益属于重要利益，但在中国整体国家利益中的位置，可能少稍低，在一般利益与重要利益之间。而在公海海底的开发、远洋捕捞、在公海与国家海域的经济活动的油气开发与渔业养殖、在北极圈的经济活动等，属于一般海洋利益或次要海洋利益。

文化可以包括科学研究，海洋文化利益包括海上观光旅游，举办跨海域的文化活动，以及进行海洋科学考察、建立海洋科学基地等。文化海洋利益的获得与维护可以发生在内水、领海、专属经济区、公海、南北极，以及这些海域的上空，通常属于一般海洋利益与次要海洋利益，少数可能达到重要海洋利益。在南北极的科学考察活动，属于一般海洋利益或次要海洋利益。

标题二

区别中美海洋核心利益，遵循量力而行并维护国际机制

从力量应用的角度界定中国的海洋利益，有助于中国在和平崛起的过程中，合理追求从海洋获得的好处与享受的权利，避免制定过高的利益目标与不适当地使用国家能力。

如果把“保护世界主要海上通道安全”列为核心利益，等于赋予中国海军与美国海军同样的任务，这大大超越了中国海军能力，并将之引向与美方直接对抗的境地，显然背离了和平崛起理念。

一些利益涉及到政治、安全、话语权等，在国家利益中的重要性如何判断需要仔细权衡。这里列出三类：争议岛礁，国际海洋机制，国际司法与仲裁。

国家领土按照所处的位置可以分为中心领土与边缘领土。在民族国家体系诞生之前，国家的边疆是动态的，经常随着实力的变化而调整，通常没有边界。民族国家则要求对国家边界进行确认。这是许多冲突与战争的主要根源，尤其是当某些边缘土地对国家的生存与发展特别重要时。但有些边缘土地的所有权有争议。也就是说，其所有权（即主权）归属是不确定的，在领土归属谈判中属于可交易对象，不同于中心领土，即，不属于通常意义上的领土。

海洋岛礁也是如此。那些远离本土、无人居住的争议岛礁，邻近国家对其所有权并不重视（军事要塞除外），一般属于次要国家利益。可一旦被发现附近海域有重要经济资源（化石能源、矿产资源等），则有可能升级为一般利益乃至重要利益，专属经济区与大陆架制度的建立加剧了这种升级，但一般很难达到核心国家利益的程度。

国际海洋机制的确定与维护，历史上多是大国起主要作用，如大陆架制度、海洋航行自由制度。国际海峡过境通行（transit passage）更是冷战时期美苏合作创造出来的一个概念。但在制定《联合国海洋法公约》酝酿与制定的过程中，中小国家通过抱团用力的方式，在某些议题上也发挥了主要作用，如群岛制度、专属经济区制度、海底资源共享制度、领海从3海里扩大到12海里等。《公约》被称作海洋宪法，包括中国在内的众多国家依法获得了大量的海洋综合利益。

对大国来说，国际海洋机制可能是某些部门的核心利益或关键利益，如美国海军就把全球航行自由列为自己的核心利益或核心价值。不过，这在美国国家利益中则很难说达到了核心利益的程度，所以美国可以让自己长期处于“不批准《公约》但尊重其理念”的状态。对中国来说，海洋利益越来越多，用国际海洋机制来获取与保护自己的利益是必然途径，不同的海洋机制可能是次要利益、一般利益乃至重要利益，但不大可能达到核心利益的程度。

国际司法与仲裁是国际海洋机制的一部分，但具有相对的独立性。

大国的立场基本上是：低敏感度的功能领域（如捕鱼权争端）可以参与并接受国际司法与仲裁，但在高敏感度的领域（如岛礁归属、海洋划界、海洋刑事犯罪）则持慎重甚至不参与的态度。

美国1985年1月退出“尼加拉瓜诉美国案”，后来通过“签署双边豁免协定”替代“加入国际刑事法院”都是例子。

中国1996年依《联合国海洋法公约》第298条规定向联合国秘书长提交排除性声明，对于《公约》第298条第1款（a）、（b）和（c）项所述的任何争端（即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端），中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。中国也没有参加国际刑事法院。

国际司法与仲裁在国家利益中的位置通常属于次要利益与一般利益，少数可达到重要利益，但很难达到核心利益。对大国来说更是如此。中国的海洋利益在增加，会有更多的海洋利益达到重要利益的程度，通过国际司法与仲裁来保护自己海洋利益的必要性在增加。也许会在适当的时候调整相关政策，但这不意味着与中国有关的司法或仲裁案件将大量增加。

标题三

海洋利益分类并非只有一种

海洋利益是指人类可以从海洋获得的好处与享受的权利。前者与科技的发展与国家能力紧密相关，后者则随国际法的演化而变化。海洋利益的内容非常广泛，为了研究与使用的便利，人们对其进行了不同的分类。从功能角度，有的将之分为领土主权、司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权与海洋科学研究权，有的将之分为主权利益、空间利益、安全利益、资源利益、交通利益、科研利益、环境利益、国家统一、国家地位与国家角色，有的将之分为海洋产业、海洋运输、近海油气资源、海外企业与国人利益、南北极和平利用、海底矿产资源等，还有人通过枚举岛礁主权、海上通道安全、领海空间安全、是否适用武力等来划分。这些分类的好处是比较直观，不足之处是逻辑上不够严密，把不同层次的利益并列，并且彼此间存在交叉。

比较好的方式是分为海洋政治利益、海洋安全利益、海洋经济利益、海洋文化利益等，考虑到科技在海洋利用的重要性，还可以把海洋科学利益单独列为一类。但是，认为“海洋利益属于国家主权范畴”，或“在其管辖范围内才享有的利益”则是片面的。公海及其上空并不属于任何国家管辖，但各国依然享有海洋利益。

对于中国而言，更受青睐的是依据重要性不同进行分类。对此，有人把海洋利益划分为两类（核心利益与非核心利益，重要利益与一般利益、主要利益与次要利益），三类（核心利益、重要利益、一般利益），四类（关键利益、重要利益、一般利益、次要利益）。按照重要性分类的好处是，国家可以依据自己的能力与需要，确定哪些利益志在必得，哪些利益只能用一定的力度去追求，哪些利益是不应该追求的。

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薛力

凤凰国际智库高级研究员。国际政治学博士，中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任，硕士生导师。研究领域：中国对外战略、中国外交、海洋政策、能源政治等，近期比较关注南海问题与一带一路议题。除了发表学术文章与时事评论外，频繁受邀出席相关学术会议、讲座、讲课等，策划组织了一些大型国际、国内会议，主持一些专题栏目（如凤凰国际智库的“名家丝路策”，中国网的“知名学者论一带一路建设中的挑战与应对”等），完成了对数十位全球有代表性的海洋法专家与南海问题专家的学术访谈，也参与一些部委的决策咨询与课题评审。撰写深度战略评论是一大兴趣，这方面的代表作为FT中文网上的“一带一路与中国外交转型”系列评论，以及在线英文杂志THE DIPLOMAT（外交学人）上的系列文章。

此文2016年1月11发于凤凰网

今天发了双黄蛋，纯属碰巧。此文为编辑加工后的定稿，与原稿不大一致，但主要内容在。为凤凰国际智库负责凤凰大参考栏目的赵全敏编辑策划的“中国海上崛起”专题将第二篇。凤凰网链接为：