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薛力:美国精英如何看待南海问题系列访谈之十四

说明:这是2012年在美国所做系列访谈的最后一篇,受访者Jackson教授是美国的东南亚研究权威之一,并在多个政府部门任职。他的观点有助于中国学者从美国与东南亚的视角看到南海问题。在上下午分两次进行的访谈中,他讲述了不少有趣的细节,试举两例:第一,他的体会是,美国政府内部会议的内容,90%会出现在第二天的报纸上,他觉得这一点上美国比中国差太多了。第二,越南统一后曾宣布,其专属经济区内外国军舰的活动需要越南同意,美国的反应是,派出一艘航空母舰,沿着越南北部海防附近的十二海里领海线走了一趟,发现越南并没有什么反应。笔者想说的是,关于后者,其实是在执行美国的海军自由航行行动(FONOP),只不过这次使用了航空母舰(当然,美军并没有张扬这一点,但越南显然知道)。美军2015年5月份在南威岛附近、在中国控制岛礁附近的巡航,以及2013年11月23日中国宣布东海航空识别区后派出B-52进行的不带弹巡航,都是在实践FONOP。国内有必要强化对FONOP的研究。

Karl Jackson访谈录音整理

                                                                       (未经受访者审阅)

访谈对象:Karl Jackson, 霍普金斯大学尼采高级国际问题研究院(SAIS)东南亚研究系主任、教授,他曾经在多个政府部门工作,担任过的职务有:主管东亚与太平洋事务的助理国防部长帮办、国安会亚洲事务自身主管、副总统国家安全顾问、总统特别助理(national security adviser to the vice president of the United States, special assistant to the president, senior director for Asia on the National Security Council and U.S. deputy assistant secretary of Defense for East Asia and the Pacific)。

中方人员:薛  力博士

时    间:2012年12月21日上、下午

地    点:约翰斯·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际问题研究院(SAIS)

 

1.从您作为第三者的角度看,目前的南海争端中,东盟五国与中国谁的立场更为合理?为什么?

美国官方对于围绕那些只有象征性意义的小岛屿发生的争端不持立场。(薛:您的个人观点是?)我的个人观点是:这要根据具体的岛屿来谈。以黄岩岛为例,离中国很远,位于菲律宾沿岸,一个理性的人或许会认为这属于菲律宾所主张的EEZ,我这里有个地图很清楚地展示了各方的主张。。。一时找不到了。

我想解决争端的方法是,先依据国际海洋法关于EEZ的定义,确定法律上有争端的岛屿,然后尝试通过国际法庭来解决,看看第三方如何看待争端。如果判决认为不属于任何一方,那可以尝试联合开发。我想每个东盟国家都会同意这个,因为,他们不会为这些没有太大价值的岛屿与中国打仗。中国如果想成为真正的大国,也需要像一个大国那样负责地行事。那些岛屿都非常小,价值不大。中国应该与其他声索国公平地联合开发资源,而不是限于谴责他们。这不是西藏那样大的区域,南沙争端是些小问题(tiny questions),不值得中国为此而丧失信誉。我想中国与所有东盟国家的关系已经因此受到了很大的损害。四五年前,南海沿岸国家都说中国不是问题(is not a question),而现在他们说中国是问题了(is a question)。这是个坏事。从中国观点看,这是个大变化。

如果是因为一些大事情,中国付出一些代价是值得的。如果不是,就不值得。一个主要问题是,南海是否属于国际水域。如果是,那么,上月海南省政府公布那个管理条例,[1]就是不合适的。我如果指挥太平洋舰队,就会把船开到黄岩岛一带去测试一下这条例到底怎么发挥作用。我的意思是说,中国、菲律宾或别的国家省级政府无权对国际水域颁布这样的管理条例。因为这关系到中国是否对九段线内的所有岛礁与水域拥有领土主权(territorial sovereignty)。如果享有领土主权,意味着中国将有权决定什么样的船只、什么时候、什么情况(circumstance)下可以利用这片水域。美国对此不会同意。你知道美国如果不同意的话,会怎么做吗?就是把军舰开去测试一下。举个例子,越南战争刚刚结束不久,大概是1982-84年,当时我是五角大楼的低级别官员。越南为了强化自己的主权,否认外国海军船只有权利在EEZ内行驶。我们就把航空母舰派到海防附近海域,一直抵近到12海里领海线。结果怎么样?越南什么也没有做。这不仅仅是为了说我们有权这么做,也是为了说明我们有能力这么做。这种事情是无声地做的,你在美国媒体上不会找到相关报道。

 

2.南海争端涉及中国大陆、中国台湾、越南、马来西亚、文莱、菲律宾等“五国六方”。印尼虽然对九段线内的岛礁没有提出权利主张,但它主张的专属经济区(EEZ)有部分进入了九段线,而且与越南、马来西亚的EEZ重叠,因此,也可以说南海争端实际上涉及“ 六国七方”。总体上,东盟五国的立场是:按照《联合国海洋法公约》(UNCLOS)来解决,并获得相应的EEZ,中国则认为除了UNCLOS,还要考虑历史权利。您的看法是?

大部分人会认为,中国的历史权利主要基于陶片(pottery sherds)般的九段线资料(nine lines materials),这有点可笑。你知道,依据历史权利,英国可以拥有巴黎,因为亨利五世征服法国后戴上了法国王冠。英国曾经占领法国沿岸相当大的区块达几百年。英国也完全可以主张美国属于自己。没有人可以这么主张。就南海礁石(shoals)而言,都不适合人类居住,少数渔民临时关顾那里而已。只有最大的岛屿太平岛可以住人。因此,我倾向于拒绝中国的历史主张。依据历史可以主张的权利太多了。我不是要否定历史,但不能对此过于认真。在解决这类争端时,我倾向于对历史采取友好(amicably)、可操作(acquirably)的态度。这样有利于事情的解决。

我想起另外一件事。在杨尚昆即将就任国家主席时,我曾经与他在一起度过两周。当时中印军队在喜马拉雅山发生了战斗(is fighting)。我曾在未经授权的情况下与他交谈过这个事情。我说这是两个大国在行动(behavior),但不是在解决(fitting)问题。中国和印度是两大文明,但他们都不知道边界在哪里。这在历史上是正常的。而且,因为在荒芜的喜马拉雅地区划边界没有意义。为这个无意义的事情死人,这不是伟大文明应该做的。幸运的是,六个月后双方停止了冲突。大概他们都认为:别管边界在哪里,还是先别打了。[2]对于南海争端,各方也应该这样,先退一步再说。可惜的是,目前不是这样。

 

3.关于南海争端的解决,东盟五国主张多边谈判,而中国主张双边谈判解决。您的看法是?

我的看法是,在巨大的国家中国与小型国家如文莱之间不可能有平等、可操作的谈判。文莱会觉得进行这样的谈判太愚蠢了(笑)。可以借鉴东盟会议的方式,把多方谈判与双边谈判结合起来。中国认为进行的是双边谈判,东盟认为进行的是多边谈判。也就是说,在同一时间、地点举行谈判。中国可以就任何问题分别进行一对一的谈判,东盟声索国则根据议题的需要进行不同种类的多边谈判。在这种情况下多边谈判与双边谈判已经没有什么真正的差别。如果中国把东盟声索国分别召到北京进行一对一的谈判,这会被看做是叩头行为,东盟声索国当然不会同意。即使他们同意,也会觉得中国很可怕,在像帝国一样行事。

 

(同日下午补充)对不起再次打搅,我们继续上午的议题。东盟声索国还希望把南海问题升级到东盟层面,作为东盟整体的一个议题与中国谈判,这是中国不能接受的。您对这个问题怎么看?

 我们上午已经涉及到这个问题。这是一个专属经济区(EEZ)议题,有待于外交官去解决的政治议题。我说的是一种方式,中国可以把它描述为一对一的会议,东盟则认为是多边会议,但整体上是在同一个会议中进行。

(薛:这意味着东盟所有成员国都参与到这件事情中来?)是的,东盟按照他的方式进行,中国按照自己的方式进行。但柬埔寨的洪森为中国的主张背书(endorse)。

(薛:是的,我知道这事情,但总体上中国不会接受东盟作为整体介入南海问题。)如果中国希望克服这种困难。。。(接电话)。。。对不起,我们讲到哪里了?

(薛:关于东盟整体涉入南海争端)。哦,我想可以从两个角度看这个问题。第一,实质性的谈判是双边的,借助于多边会议的形式而已,关键是中国新领导层是否会接受这种方式。如果能接受,实际上是可以操作的,因为,东盟声索国之间也存在着一些争端,不大可能提出一个联合的议案与中国谈判。我的意见是:中国可以在多边谈判的形式(context)下,进行实质性的双边谈判。东盟会议实际上也是以这种方式运作的,在多边的形式下,实际进行的是就不同议题进行的各种各样的双边谈判:文莱与马来西亚、柬埔寨与泰国、美国与东盟某个成员国,等等。我确信,这种操作框架是值得借鉴的。

我不记得美国哪一年开始成为东盟对话国,我八十年代参加过几次,记得加拿大、EU、日本等也参加了对话。中国当时还没有参加。

在这些对话会上,也有一些各国外交部长集体参加的会议,但这种会议没有实际意义,其中两天的会议是双边的,美国国务卿用半个小时到两个小时,逐一会晤东盟成员国的外交部长。与身为王室成员的文莱外交大臣的会晤时,大臣的声音接近于耳语,国务卿后来跟我说,甚至听不清他说的一些话。当时就涉及南海问题。与印尼外长的对话也谈到南海问题。我想,这种方式的对话才能谈及一些实质性问题。

 

4.东盟五国要求把南海各方行为宣言( DOC)变为具有约束力、可操作的《南海各方行为准则》(COC),东盟五国——尤其是菲律宾与越南——对此比较积极。中国不主张尽快推进行为准则的制定,认为那是最终目标,目前条件不成熟。中国主张把重点放在落实2011年7月通过的《落实<</SPAN>南海各方行为宣言>指导方针》(guidelines)上,如成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等专门技术委员会,使用好“中国-东盟海上合作基金”,您的看法是?

问题是,中国过去两年的行为,已经使得东盟声索国不再相信任何没有约束力的文件。黄岩岛事件后中国在岛周围画出了战略线(strategic lines)之类的东西,只有中国渔船能进入礁盘,菲律宾渔船则无法再进入。最近还有一艘中国船只(vessel)留在那儿。这些事情使得其他国家认为,只有与自己的国家利益一致时,中国才对南海各方行为宣言(DOC)感兴趣。黄岩岛事件深深激怒(took a lot to irritate)了菲律宾人,真的。

我相信,未来五年美国海军将更多地出现在那一区域。

(薛:您的意思是定期巡航?)是的。

(薛:甚至可能派出航空母舰,就像上次华盛顿号航母经过黄岩岛附近访问马尼拉那样?)是的,我肯定。中国有能力避免发生这样的事情。中国不能两者兼得:即获得黄岩岛控制权,又希望美国军舰不要在这一区域出现。如果中国高调行事(behave expensively),美国海军必然会增加其存在。

 

5.如何看待九段线的合法性问题。国内研究者对九段线的性质有三种看法:海上边界线、历史水域线、岛屿归属线。海上边界线主要是军方背景学者的主张。历史水域是另外一批学者的主张,他们大多出身史学背景,台湾方面一度也持这一立场,但由于难以说清历史水域的具体依据与内涵而没有发展成为主流观点,台湾方面也放弃了这一立场。个人觉得,越来越多的学者倾向于认为是岛屿归属线。问题是,中华人民共和国政府从中华民国政府那里继承了九段线,如果退让,如何向国内解释?您的建议是?

中华人民共和国成立时,在许许多多地方放弃了中华民国的主张,对九段线却很重视。

(薛:政权更迭后发生这些改变是正常的,我的意思是:从现实的角度看,中国政府有什么妥协的余地呢?)这在政治上是很困难。但正是中国政府让人民相信这种让步是牺牲。这都是愚蠢的行为,就像韩国在独岛上所做的那样:两个居民,加上五十个警察。韩国总统还访问独岛。太蠢了。

九段线是蒋介石画的。这似乎给了中国合法性。一般人这么做(指放弃就断线),会被认为是卖国贼。如果邓小平在,就不存在这个问题。他非常聪明,让中国避免了许多国际难题。不管白猫黑猫只要抓住老鼠就是好猫。

我想起一个笑话。小布什访问中国时说(自己售台武器是)希望获得更多选民支持。中国领导人问你要多少百万?(笑)

回到我们的问题,我觉得,中国不应该强调那些小礁石的重要性,应该把重心放在更为重要的其他方面。如果中国因为南海问题而与其他国家发生冲突,这一地区的许多机制将“归零”,APEC,ARF,ASEAN+3都变得没有意义了。

 

6. 您觉得南海多少岛屿可以拥有EEZ?太平岛可以么?

   太平岛是南海最大岛屿,应该可以。其他岛屿我不知道。估计许多人也不知道。对于这些大家都搞不清楚的事情,让国际法院来解决或许是个好办法。必须说的是,所有南海岛礁加在一起,也就五平方公里的面积。许多甚至不能称之为岛,礁石而已,没有什么价值,不值得为这些岛礁而死人。法律解决是比较公平的方式。

(薛:问题是,2006年,中国政府曾经声明,在海洋争端上不接受任何国际裁决。)那时是那时,现在是现在。大国经常说,我们不容许(do not tolerate)这个,我们不容许那个,但过了两年,却又容许了。可见国家政策变化也不是什么大事情(a big deal)。二十世纪一个六次担任总理的法国人说过,生活是橡皮做的(life is made of rubber)。可见事情都不是固定不变的,政策做出些妥协与变化是很正常的。

   

  

7.南海油气开采:东盟五国年产量5000万吨油当量,超过大庆的4000万吨年产量。这些产量中有一部分来自九段线以内。而中国油气开采限于海南岛附近与珠江口,在南沙没有开采任何油气田。中国这么做估计是出于两种考虑:基于中国-东盟关系大局,克制自己没有进行开采;中国的深海油气开采技术不足。现在,中国有了981钻井平台与201深水铺管船,深海油气开采的核心技术问题已经解决。下一步不开采南沙海域的油气将难以向国内民众交代,您的观点是?

     几周前,越南调查船的电缆被砍断了。这样的事情不应该发生。双方可以谈判如何划分某些海域,但不可能都归某一方。如果不能达成协议,油气资源开采就不容易进行。国际石油公司不想卷进这类争端。中国国有的石油公司是否有能力单独开采?即使有能力,一旦开采的海域在南沙海域,中国将面临巨大的政治风险。

(薛:如果中国邀请东盟声索国进行合作开发,您觉得他们会同意参与吗?)几年前中国、越南、菲律宾三国已经进行了一个海域的联合勘探,后来阿罗约因为国内政治压力而退缩了。但这是个很好的例子,说明合作开发是可能的。中国与东盟的关系可以恢复到2009年以前的状态。关键是要有政治决心,然后才能谈判合作的条款(terms)。合作可以是双边、三边、五边的,依需要事情而定。但单边开发将让中国在东南亚付出巨大的政治代价。美国军舰已经定期访问新加坡,中国是否希望美国海军增加在新加坡、菲律宾的存在?这实际上取决于中国怎么做。

(薛:你觉得,如果中国继续往前走,美国会在新加坡或其他东南亚国家再次建立军事基地么?)美国不会称之为军事基地,哪怕实际上起的作用与军事基地差不多。

(薛:这么说,美国海军不会重回苏比克湾?)我的感觉,美国海军对于在苏比克湾重建基地很犹豫,因为一旦涉及军事基地问题,菲律宾的民族主义情绪就高涨,这让美国觉得很不舒服,觉得很难与菲律宾人相处。但是,如果再次发生像黄岩岛争端这样的事情,美国海军增加在菲律宾的存在是必然的。苏比克湾范围很大,美国不会全部使用,但以某种方式使用其中的一部分是可能的。在我看来,这显然不符合中国的利益,但如果中国不改变它的行为,这种事情的发生是必然的。中国在黄岩岛的做法,已经引发了东南亚声索国的恐慌。在黄岩岛争端上,中国的行为不像一个大国应该做的。

 

8.关于共同开发南海能源,您觉得有可能吗?

当然有可能,只要条件合适。

(薛:在什么地方、范围多大呢?关于非争议海域,并没有确切的定义。)请注意,大部分美国公司都把总部设在特拉华州,那儿对公司的注册条件非常宽松,但没有多少人实际上去过那里,仅仅是名义上公司位于特拉华州而已。如果联合开发的地区位于领土争议海域,相关公司希望显示中立,也可以找不属于任何争端方的适当地方注册:南太平洋群岛、新西兰、澳大利亚、檀香山,等等。这并不难。关键是,中国能源公司通常是国有企业,他们提出的股权分配方式要让其他参与方觉得可接受(acquirable)。不能说中国占90%,其他方占10%。中菲争议海域的案例(deal),应该是双方各占50%,中菲越三方争端海域的案例,应该是三三制。

(薛:问题是,菲律宾与越南说合作只能在EEZ以外进行,这样的地方不好找)。可以找到。可以尝试在南海中部划出一块区域进行合作,有关各方同意:忽视主权问题,着眼于能源的共同开发。重要的是,中国不能主张整个南海都是自己的领土,这样就无法进行任何共同开发了。还是应该采取邓小平的主张:把主权问题搁在一边,先解决资源共享问题。这是一种实用主义的做法,不墨守成规(ideologism),因此可以行得通。如果资源分享问题得到解决,别的问题也可以找到解决的办法。

 

9.在南海问题上台湾海峡两岸合作的可能性有多大?

     围绕没有意义的岛屿进行疯狂竞争方面,台湾政治家做得更好,比如,上次台湾派往钓鱼岛的船只与日本海上保安厅的船只之间,发生了互射消防水龙头的事情。负责任的人不应该故意往火上浇油(pull gasoline on fire)。台湾与大陆可以在某些国际事务上合作,但这种合作的代价与后果应该是合理的(understandable),否则可能让双方都处于更不利的境地。钓鱼岛实际上(in real terms)是无意义的岛礁。大家都说南沙、钓鱼岛有大量的氢化物资源(油气资源),但现有的证据并不能确定真是如此。撒切尔夫人派军舰长途跋涉征战福克兰群岛也被看做是为了油气,但那儿实际上并没有找到什么有商业价值的油气资源,英国是为了别的原因这么做。实际上,那是大英帝国最后的冒险。

 

10.美国、东盟、中国未来在南海问题上下一步如何应对?

美国应该支持东盟与中国解决南海争端,劝说争端方:先生们,为这些东西而争端没有什么价值,坐下来谈谈如何解决问题吧,双边、三边、多边,依据议题而定。某种程度上,美国的作用像是协调人(moderator),但不能直接出面,而应该是在幕后(behind the screen)发挥作用。

中国应该私下向每个东盟声索国发出信息:我们希望为争端降温、解决争端。最好的办法是把黄岩岛的船撤走,把围住进出口的障碍物去掉,使之恢复到以前的状况。

如果中国作出了上述行动,东盟声索国方面也应该降低调门(rhetoric),寻求妥协。过多的辞藻无助于问题的解决。

在我的有生之年,看到了东亚各国快速发展,正变得富裕。这太好了,太棒了。任何不利于这个进程的东西都应该被放在一边。独岛、钓鱼岛、南沙群岛等争端不利于亚洲的繁荣与强大,这些小岛礁不应该受到这么多的关注,应该把更多的经历放在合作、发展等方面。

 

 

11. 如果你是中国领导人,接下来的十年你会怎么处理南海问题?

如果我是中国领导人,我会做几件事:第一,通过一些秘密决策来调整自己的南海政策,无声地予以执行。这是中国体制的优点。不像在华盛顿,什么都会泄露出去。当我在政府部门工作的时候,参加过许多理应保密的会议,但两天后,90%的会议内容都出现在报纸上了。第二,与各个声索国一起坐下来,谈判达成一个具有约束力的行为准则,以消除东盟声索国的疑虑(reassure)。第三,我会对其他声索国说,让我们针对争议地区,探讨如何公平合理地分享渔业资源、氢化物资源以及其他的资源。五五开、三三制、其他分成比例,等等,都可以考虑。就像股东一样运作。这并不是很困难的事情。这可能会激发某些民族主义情感(wind up nationalist sentiments)。但这是可承受的必要代价,将换来地区的稳定与睦邻关系。制定政策,然后静静地执行,什么也不说,不见得会招来“卖国”的指责。

(薛:中国新领导人有足够的权威这么做么?也许只有邓小平才行?)我不知道现在的领导人是否能做到,但我知道邓小平行。他非常聪明。虽然他的做法被认为独裁,但管用。记得他就柬埔寨问题做出决定后,对舒尔茨国务卿说,我的话算数(my words count)。

 

12. 中美领导人应该如何共同面对这些问题?

习近平可以与奥巴马说,让我们合作,降低(deemphasize)南海问题的重要性,让整件事情降温吧,各方的军队或海岸警备队都后撤(pull back)。然后,渔业问题让渔业专家们去处理。

(薛:签署渔业协定?)不,我的意思是,不要把渔业问题放在显著位置(front pages),国家为此而大量涉入。要淡化(fade away)这个事情,然后才能由专业部门理性应对。如果《环球时报》一周三次报道这方面的事情,弄得大家都关注渔业争端,就很难处理。

(薛:从外界看,中国太过自信,才会那么做。但从中国自身角度看,并非如此,中国会联想到历史上的遭遇,觉得自己依然有不安全。)是的,中国想避免不安全感的话,应该如何做呢?中国如果想被围堵(contained),最后就真的会被围堵。因为,如果中国继续目前的行为,无论这些行为的历史证据是什么,外界就会作出反应,着手建立围堵中国的体系,就像当时对待苏联那样。美国并不想要冷战,但苏联1947年的一些行动,如策划捷克斯洛伐克政变等,导致铁幕降临。从1947年直到1991年,许多人种(human races)被拖入冷战中,大量的金钱、人员、时间被冷战所消耗。中国政府正面临这种前景(situation),但中国政府可以避免这种事情的发生,通过一些方式,如降低调门(voice)、增加合作、适当妥协,等等。我觉得,新一届中国政府可以做到这些。因此,中美双方在这个非常困难的问题上的立场将可能越来越接近。尽管发生了天安门事件等一系列事情,美国政府依然对中国奉行接触政策。这很困难,但美国做到了,因为美国不想再次发生冷战那样的事情。上述所有这些坚信的努力,都可能付诸东流,原因仅仅因为南海那总共不到5平方公里的土地。在我看来,那些土地并不重要(didn’t make any sense to me),但一旦与主权、认同等牵扯到一起,就变成了政治问题,这是很遗憾的事情。

 



[1] 指 2012年11月27日海南省人大通过的《海南省沿海边防治安管理条例》。

[2] 1986年,印度议会把“阿鲁纳恰尔”地区正式升格为邦,次年2月印度政府正式宣布该“邦”成立,印军试图在达旺修建永久性哨所,并派军队不断越过实际控制线。达旺是该地区的中心城市,也是六世达赖喇嘛的出生地。印度方面这种单方面改变现状的做法引发了中国的反应。双方发生了小规模的战斗。所以,Jackson教授认为边界划分引发这次冲突的说法与实际情况有出入。

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