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“一带一路”与新加坡

“一带一路”五年评估全球访谈系列之四

访谈对象:王景荣  东盟前秘书长、南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院(RSIS)执行副主席(Executive Deputy Chairman)、国防与战略研究院(IDSS)院长

访谈时间:2018712

访谈地点:新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院

中方访谈人员:薛力,中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员

录音稿整理:郑海琦,中国人民大学国际关系学院博士候选人

录音稿校对:薛力

本稿件经访谈对象审定

 

 

1、在您看来,中国提出“一带一路”的主要原因是什么?

习主席希望扩大中国在该地区的角色。“一带一路”首次提出是在哈萨克斯坦,其后是在印尼提出“海上丝绸之路”,这二者都是非常重要的国家。在哈萨克斯坦提出的“丝绸之路经济带”通向中亚及欧洲。在印尼提出的“海上丝绸之路”则为海上路线。这些都是习主席提出倡议的理想地点。原因很明显,发展连通性是中国的利益,通过基础设施拉动更多贸易(投资与技术合作),并加强中国与哈萨克斯坦和印尼等的联系。中国的经济达到良好增长的阶段,需要出口更多商品和服务,并进口外国商品和服务,这些是提出“一带一路”的动机。人们可以联想中国古代的丝绸之路和航海,“一带一路”是与中国历史活动联系的一种关系和连接。习主席提出的倡议不仅是为了更多贸易,从外部购买更多商品,同时也考虑如何将中国的专业技术和资本向世界输出。经由专业技术形成中国生产更多产品的额外资源、资本和能力的积累,拉动中国市场。通过提出“一带一路”,中国向其他国家发出信号表明中国愿意做的更多,投资更多以促进联通性和基础设施,这对中国和其他国家都是有利的。

我认为这是中国提出“一带一路”的基本解释。当然,如果当下再观察,你会发现习主席提出的是更大的愿景,使中国在全球舞台上更加活跃。中国早已是世界第二大经济体,也活跃于联合国和其他国际会议上。如何认识中国在全球舞台上的角色?中国不关注军事扩张、核武发展,对获取新领土不感兴趣。中国在世界舞台上发挥作用的唯一途径是依靠该倡议发展更多基础设施和连通性,在全球保持更多存在,成为更为世界接受的负责任大国。这是我的基本理解。

 

(薛:所以动机主要是经济的,再加上一部分超越经济考虑的?)

是的。“一带一路”最先提出的时候完全是经济的和关系性的。但在成为国家政策后,不仅是由于中国与哈萨克斯坦和印尼的关系,而是有更大的目标。我认为习主席希望中国能扮演更大角色,以及如何将中国推向世界。如果提及军事以及核武器,人们会感到恐惧。如果与更多国家发展更多贸易,由于人们都希望推动贸易增长,那么这似乎就是一种无害的倡议。

 

(薛:你认为这是一种倡议还是某种战略?)

二者都有。在国内,习主席希望向中国民众表明他作为领袖有着更大的愿景。对中国人民而言,存在很多不同的领袖,习主席与前任和未来领袖不同。因此,愿景不仅是在国内,同时还要走向国外。我认为这对他而言非常重要,因为他当时正力图稳定在中国权力结构中的地位,作为中国领导人更具雄心。一带一路的提出表明他希望做得比前任更多。这一战略如果成功,中国会成为看上去超越其边界的国家,促进全球贸易和经济发展的大国。这也是减轻要求中国更多参与联合国和维和行动压力的一种方式。因此,该倡议是一种明智的方式,不仅有助于他作为领导人的个人职位发展,同时为中国赢得更多支持,因为这有助于减少要求中国付出更多的压力。

 

 

2、“一带一路”主要的优势(advantages)和不足(disadvantages)是什么?

正如所有领导人所做的,当习主席首次提出“一带一路”时,这一倡议一定具备某些特点。下一步要做的就是如何实施。“一带一路”初始优势是,此前从未有过此种倡议,完全是新事物。我的分析是,许多国家需要“一带一路”,因为基础设施和连通性都很缺乏,这一倡议使人们期望获得更多的基础设施和连通性,并且相对于世界银行、亚洲开发银行的活动更有优势。同时中国还建立了亚投行。这是很大的优势,使国际社会感到震惊。世界银行和亚开行可能会表示,为什么我们不能这样做?世界银行也为基础设施建设提供资金,那么区别在哪呢?“一带一路”的优势就是使人们感到惊奇,人们会说,现在中国也有自己的倡议了,如果要与其竞争,那么应该如何做?因此他们需要重新审视自身的能力和资源。“一带一路”使世界银行和其他国际金融机构警醒起来,它们会意识到,如果发挥不好,中国就会接管它们的活动。因此它们之间会更具竞争意识,竞争对世界而言非常重要。你会说,如果没有“一带一路”,那么就没有(许多)项目提议。而世界银行会说,我们可以为你提供资金。

“一带一路”的不足在于,在一些情况下倡议的实施过程推进过快。中国可能有一些计划,中国工程师可以说既然中国有铁路,我们也可以建造更多铁路连接中国和哈萨克斯坦以及欧洲。这些在纸面上看来都很简单,但你需要计划。在中国的案例中,问题在于如何使中国的铁路更具收益。如果你修建一条北京到新疆的铁路,很多人从北京到新疆,但没有人员和商品返回,然后你还可以在新疆设立工厂,这些都在国内,因此你可以完全掌控这些事情。但如果跨界到其他国家如哈萨克斯坦,你会发现你将中国商品卖给哈萨克斯坦,但没有任何东西从哈萨克斯坦流向中国。因此你需要制定计划。

开始时,“一带一路”主要注重向外,只要“走出去”就行,但现在发现有些没有收益。那么,接下来该怎么办?因此我可以说,中国对收益关注太少。第二个不足是,一些规划在中国看来很好,但东道国可能没有很快行动以回应中国的倡议。在中国,习主席说“走出去”,那么工程师和资金等都“走出去”。但另一方面,东道国可能尚未做好准备。当中国大力推动东道国实施项目时,有些国家会觉得中国缺乏耐心。这会导致其产生负面感受,降低好感度。也就是说,东道国对项目会感到高兴,但项目实施会产生很多不愉快,因为中国方面推进太快,他国无法应对。

这是在开始阶段出现的,现在经过五年得到更多解决。人们认识到这不仅是习主席的政治表述,而是认真的倡议。中国官员建议更好地落实倡议。现在中国对“一带一路”及其实施有更好的理解和管理。开始阶段是对政治表述的快速跟进,但当时大家还没做好准备,因此导致一些不愉快。

以上是实践层面的优势和不足。当你同意启动大型项目时,你需要投入资金,这完全是好事吗?因为你投入1000亿美元,这意味着从其他项目抽资,这可能也是不足。

 

(薛:我见到的一些东南亚专家学者很多也持类似看法,他们认为推进太快。这在泰国、马来西亚和印尼可以理解,其国家能力不是很强。但新加坡不同,国家对所有事情都有很强的规划。)

从新加坡角度来看,这个倡议是来自中国领导人,会有中国的资本和资源流入,对新加坡而言是好事。问题在于谁为倡议的实施负责?中国有很多部门。“一带一路”设有领导小组,但在跟进过程中需要在技术层面协调。进行协调的人员来自国企、国家发改委,他们并不是来自国务院。新加坡的人可能会问这些人是谁,他们不熟悉这些人,因为以前没有和发改委产生联系。另一个不足是与新加坡产生竞争,比如在新加坡和印尼合作正在商谈一些合作项目,现在印尼可能会表示,如果新加坡不提供资金,那么我们去找中国。这显然对新加坡不利。

 

(薛:这种情况已经发生了吗?)

是的。在开发有的港口时,印尼表示,如果新加坡不感兴趣,他们就会另寻他途。

 

3、薛:习主席在去年的“一带一路”国际合作高峰论坛上表示,“一带一路”是世纪工程。但也有人觉得规模太大、效益欠佳,中国难以长久支撑下去。您觉得“一带一路”可持续吗?

我认为可持续。可持续性有两个重要维度,资金和资源方面的可持续性不是问题,中国会想办法寻求资金实施项目。另一个维度是项目和投资所在国民众是否会接受。你可以建造一条漂亮的公路通向港口,但如果没人使用,则它就难以获利。中国问题现在就需要规划好谁会使用它们。接下来是地方层面,例如斯里兰卡和印尼政府需要告诉人民这是个好项目,我们考虑了很久但无法获得资金,现在中国公司准备投资,那么我们可以考虑与中国合作并从中获利。问题是,所在国政府对项目非常满意,但本国没有能力参与,因而希望中国完成所有工作,包括与当地民众的沟通。可中国官方和公司对这方面也不是很清楚。这可能影响项目建设。这里有几个问题。

首先,中国需要和东道国政府沟通,东道国政府需要做的更多。现在缺乏理解和协调。例如,巴基斯坦和斯里兰卡政府可能会说,中国会做完成项目,我们只需要让中国进行处理。当然,中国承包商会带来工程师和劳工并进行项目施工,但如果当地民众抱怨他们没有工作,那么东道国政府需要解决这个问题。

其次,中国将本国劳工带到项目所在国是因为,该国没有这样的劳工让中国招聘,如果使用当地劳工则需要额外的时间,第一阶段可能如此。但是,如果中国在当地培训劳工,在第二阶段,中国就可以减少本国带去的劳工而雇用更多使用东道国当地劳工了。

另一个问题我刚刚也提到了,中国商品从北京到西安到新疆到哈萨克斯坦,最后到欧洲,但中国从沿线国家获得了什么?东道国需要开始建设工业园和工厂,即使不建设这些,它们也需要组织商品与贸易服务相连接。例如伊朗,中国铁路通过中亚到达德黑兰,在首次运行后,伊朗人对铁路感到满意。下一步就是伊朗公司计划如何将商品运回中国。如果火车在伊朗卸载所有来自中国的货物,但没有带着伊朗商品返回,那么这会形成问题。我认为“一带一路”的规划者和设计者需要持续敦促当地政府注意这一点。

 

(薛:“一带一路”在新加坡推进情况如何?对于中国在新加坡的投资以及新加坡的看法,您有一个整体评论吗?)

新加坡并不在“一带一路”路线上,但也可以提供想法。

 

(薛:新加坡将会扮演什么角色?)

首要问题是中国是否准备好与东道国一起发展“一带一路”项目。作为传统的金融和交通中心,新加坡可以将对项目感兴趣的投资者聚集起来,筹集到项目资金,用于一些“一带一路”项目建设。

人们会说中国有自己的银行,为什么需要新加坡这个银行,我认为“一带一路”需要更多国际参与。如果其他国家准备向项目投资,那么中国银行就可以将资金用于国内项目,实际上就是吸引更多人参与项目。

第二,在“海上丝绸之路”建设中,新加坡与沿线很多国家的公司和人民保持了良好关系,因此新加坡可以帮助进行能力建设、培训劳工、维护物流秩序。更重要的是,中国需要问自己是否能处理任何事情。如果中国完成所有事情,那么就没有利益相关者了,因此需要纳入更多利益相关者。如果出现问题,那不仅仅是中国和斯里兰卡、孟加拉国等国的事情,也是这些利益相关的投资者的事情。亚投行是非常好的概念,是新的国际金融机构。对新加坡而言,如果一个项目评估良好,那么就可以鼓励亚投行进行投资,同时亚投行可以吸引更多伙伴国投资。这是新加坡可以发挥的作用,主要是提供资金、网络化、增加利益相关方,如果需要还可以提供工程和技术方面的帮助。所以新加坡尽管有资金和专家,但作用一直是服务性的,是配对(match making)角色。大型承包商前往一国建设铁路、公路和桥梁,然后再去往另一国。在铁路、公路和港口等建成后,还需要小型建筑、商店等其他投资。

“一带一路”实际上存在两层投资,一是建造大型公路、铁路、桥梁、港口,但还需要另一组开设旅馆、学校和商店的投资。所有这些需要完全不同的参与者,你不能让建造铁路的公司去建造饭店等,这些工程太小了。

 

4、“一带一路”推出后,中国在外交政策方面发生了哪些变化?

中国外交的原则(principles)没有改变,但在策略(tactics)方面发生了改变。中国外交的原则还是相互尊重、保持决策的独立性,等等,但实施外交政策的方式出现了变化。过去中国可能会说我有钱,而你需要资金来建造机场和港口,然我们一起做吧。东道国听到这个会很高兴,因为它们无法从世界银行借款。现在则不同,中国会说,我们有资金等资源,东道国希望合作?可以,但你需要(为我)做点事情,这些可能涉及政治议题,比如,中国现在希望中方基建投资和技术援助的对象国应该在台湾问题、中美关系和中印关系上表现出政治敏感度。

中国提出这种要求的时候,要小心。这就像是在开车,当你加速时,你需要观察路况是否适合加速。如果路况不好,你可能需要减速甚至停车,而不是加速。

整体上,中国外交政策的原则没变,但实施策略发生了改变。

 

5、您觉得“一带一路”推出后,中国的国家形象是变好、变坏还是没变?

我认为可分为两个阶段。第一阶段是习主席提出“一带一路”的最初两年,国家形象是好的,其他国家认为中国提出了非常有创见的倡议,因为这带来了发展和增长。因此反馈是积极的、正面的。

第二阶段产生了一些不愉快。当地民众发现自己没有从中获益,因此开始思考中国想从这里获得什么。当向中国提出这些问题时,中国方面没有给予积极反馈,或者显得不够耐心,这使得一些国家对中国的好感度下降。

当然,还要考虑一种东道国国内政治因素。例如在巴基斯坦,不支持巴基斯坦政府的人当然反对政府与中国合作。

 

6、过去几年中国的南海政策是否符合“一带一路”建设的需要?

不符合。原因是,“一带一路”主要由文官实施,包括发改委等部门的官员,他们想的是,获得合同进行建设。但中国的南海政策主要由解放军实施,他们想的是,这是我的土地,你不能拿走。两者的行为哲学完全不同。

当然,解放军支持中国政府,也认为和平与稳定非常重要,但在实施南海政策时,对“一带一路”考虑得不够。

 

7、东盟如何看待“一带一路”和南海问题?

中国和东盟国家领导人都同意以和平方式处理南海问题,因此坐下来讨论“南海行为准则”。同时,越南、菲律宾、马来西亚与文莱等四个东盟国家与中国存在(主权)争端,它们希望和中国进行一对一的谈判并达成协议。但这非常困难,到目前为止成果很有限。因为涉及到主权问题,各方都很难做出让步,比如,有时中国海岸警卫队警告菲律宾船只和渔民(不要在这里捕鱼),但菲律宾渔民则表示这是菲律宾的地盘,我就要在这里捕鱼。又比如,东盟的媒体经常说中国在扩建(reclaim)岛礁,增加新的军事设施。越南也开拓新的地盘,为海岸警卫队配备军事设施。这些都是事实。那么,怎么办?既然主权问题不容易解决,更可行的办法是管控各方的行为、强化沟通、避免争端升级,比如,发生争端时,通过热线进行沟通,为局势降温。这需要两个机制,一个是就“南海行为准则”进行谈判,另一个是防止对抗(confrontation)升级的机制。

 

 

(薛:东盟南海声索国希望尽快签署南海行为准则,但中国表示对此要有合理期待,要保持耐心。在您看来,推进南海行为准则的主要障碍是中国和东盟之间的分歧还是东盟声索国内部分歧?)

二者都有。首先是中国和东盟之间,其次是东盟声索国之间。关于南海行为准则,东盟成员国必须先问自己:它应该涵盖(cover)哪些内容?

 

(薛:这方面东盟成员国有共识吗?)

还没有,但共识正在形成,即,准则需要覆盖整个南海,准则必须建立争端解决机制。

争端解决机制应该基于什么法律?菲律宾和越南会说必须基于《联合国海洋法公约》。中国则表示不能仅仅考虑《公约》,这是地区问题,应该由相关国家谈判解决。

还有一个问题是,准则如何适用于其他国家。假设中国和东盟达成准则,其他在南海活动的国家如美印澳是否需要尊重该准则,如何让其他国家欢迎和接受准则。对其他国家来说,他们在南海的行为主要是依据《公约》,如果准则和《公约》不一致,它们就不会接受。中国与东盟也在讨论这个问题。

 

(薛:您已经谈到了中国与东盟的分歧,那么东盟声索国之间有什么分歧呢?)

东盟四个声索国有不同的(岛屿归属与海洋划界)主张,导致的结果是,有的岛礁只有两个国家提出主张,有的有三个,有的有四个。有的说这个岛礁是我的,不能谈。有的说那个岛礁是我的,不能谈。所以,东盟无法为这些问题确定一个整体框架,只能说,双边有争议的,双边谈;三边有争议的,三边谈。这些问题需要分开另外处理,东盟只是处理一些具有普遍性的议题(如各方行为准则)。

 

(薛:有东盟版本的南海行为准则草案吗?)

是的,东盟有《零号草案》(Zero Draft)。

(薛:您读过这个草案么?)

没有。东盟国家意识到,必须有一个草案,否则与中国谈判缺乏基础。我听说,最近的一次会议,大概两周前,他们达成共识,把“零号草案”作为与中国谈判COC的基础。

 

(薛:中国大概不会同意这种做法,中国主张与东盟十国共同确定COC条款,而不会同意以某一方提出的草案为基础。中国也没有拿出自己的草案。)

是的,但它们需要同意坐下谈判达成草案。好消息是它们仍然在相互对话,会议每两个月举行一次,下一场在9月。

 

(薛:20175月中国与东盟之间的贵阳磋商达成了几点共识,但新意不多。)

是的。这需要很长时间,只要双方仍在谈判,且没有在实际情况下采取恶化局势的行动,那这就是好消息。当然这是中国和东盟之间的事情,但有时美国会进行干预,带来其他问题。

 

8、新加坡智库在中国与东盟以及新加坡的关系中发挥什么作用?

智库对国家之间的政治问题和争端有不同看法。智库会观察所有可能情况,发现所有可能的观点,找到更重要的事实。智库可能无法找到解决方案,因为这需要政治意愿,智库不具备这一点。但智库可以提供事实以及政治意愿发挥作用的可能场景。智库没有政治意愿,只有进行谈判的政府才有。有时,智库将学者汇集起来并非为了讨论争端,而是交换意见。我们不仅讨论问题,而且建议政府采取何种举措。

 

(薛:能否以您所在的RSISIDSS为例做个说明?我们知道IDSS是在新加坡国防部资助下建立的,也经常接受国防部的委托进行一些研究。)

是的,我们从国防部和其他部门寻找项目,做一些国防部没有时间与精力考虑的问题。例如南海发生了什么?东盟成员国各个国防部是怎么考虑的?还有,美国、中国、日本等国家的立场是什么?等等。

有时国防部长问我们,我要去香格里拉对话、慕尼黑安全会议以及世界经济论坛,你们有什么建议?当前美俄正讨论复合战争,这是什么意思,是传统战争加上新的科技战争吗?哪条法律管理复合战争?

我们正在做一个有趣的研究。新加坡存在各种族群和宗教,政府的政策是促进不同族群的和谐与共存。但现在更多人提到极端观点、激进势力、恐怖主义,这似乎总是指向伊斯兰教和新加坡的穆斯林,那么我们应该如何让不同宗教的人进行对话并共存。我们进行研究并向政府提议。我们看到一些部长开始对话,或许也可以让年轻人或女性在一起互动,加强对各种宗教的理解。

 

(薛:新加坡已经被公认为发达国家,在未来几十年其面临的最大挑战是什么?)

新加坡政府说我们是先进的发展中国家,但联合国认为我们是发达国家。新加坡现在面临的主要挑战是两个。

一是新一代民众对政府的要求与以前不一样了。我父亲和我这一辈对政府很满意,因为我们以前没有足够的住房。现在我住上了公寓,社会稳定,能根据自己的意愿消费。我的一个香港朋友看了我家后羡慕我,说在香港很难住上我那样的公寓。但我的侄子和侄女这一辈认为,这些都是理所当然的,他们希望政府管得少一些,个人自由更多一些,可以做自己喜欢的事情,比如,不是做工程师,而是从事音乐、舞蹈等。他们希望言论自由,对某个部长不满可以批评他,报纸和电视提供免费的精心制作的游戏,政府不应该严格控制酒吧,等等。

第二个挑战是如何保持新加坡的就业。一些工作越来越要求技术,新加坡劳工在承担这些高技术工作方面逐渐收缩。很多工作新加坡人不愿意做,引入外国人从事工作,民众又抱怨为什么雇用这么多外国人。

 

9、您对中国、对东盟都很了解,那么,对中国未来的南海政策有何建议?

如果你审视历史,你会发现领土争端无法解决,除非一方赢得战争。即使赢得战争,可能也会出现另一个集团。因此这样的领土争端很难解决,我们需要做的是尝试共享。中国不希望分享南海资源,它相信这属于它自己。我的看法是,中国的战略应该是分享而不是斗争。菲律宾人经常告诉我,中国在谈判中要求它们先同意这是中国的领土,然后我才能和你分享。但菲律宾也表示你必须先同意这是菲律宾的领土然后才能分享。解决问题的方法是双方坐下(谈分享),但不讨论谁拥有哪一块土地,因为讨论边界问题非常困难。但政府必须一直这样做,划分你的和我的。

所以一种可能的方式是中国表示自己是大国,不会与你们在这些小块土地上发生战斗,中国需要和东盟四(个声索)国讨论可以在哪里合作,因为南海很大,我们可以从一些小港口入手。在一些多方共同声索的区域,我们可以将声索放在一边,共同合作然后看如何分享。由于许多海底有什么并不清楚,可以先合作研究一下海底到底有什么,比如中国、菲律宾、越南可以研究一下三个国家有争议的海底到底有什么。

 

10、薛:可否谈一下新加坡在其他国家训练军队的事情。

训练我们的士兵是我们的基本利益,但新加坡地方太小,进行军事训练会被邻国看作是某种威胁。因此,我们只能在其他国家训练,在泰国、澳大利亚、新西兰,等等。

中国对我们在台湾的训练非常敏感,因此我们的训练都是非常低调地进行。新加坡不想损害任何一国的敏感方面,希望和每一个大国成为朋友,与中国、与美国、与印尼、与马来西亚都成为朋友,这是新加坡的生存所需要的。

 

(薛:东盟可能实现一体化,以获得外部尊重。在经济议题上这可能行得通。但在安全议题上,当东盟国家联合起来抱怨和批评外部国家时,这些国家往往不会保持沉默,如何实现这种平衡?)

我们批评美国,有时也会批评中国,但这不是说我们更倾向于美国或中国,我们只倾向于自己。我们知道一些事情无法阻止,我们必须就此表明态度。东盟的外交政策立场通常都是以非常温和的方式表述出来。在缅甸,每个人都批评昂山素季,他们希望东盟更有批判性。如果我们就罗兴伽人的状况发表意见,我们必须温和地表述。我们必须发声,什么也不说是不对的。但我们说的不能将缅甸政府推离谈判桌,这就是我们现在做的事。

 

(薛:每个成员国如何平衡东盟统一和其本国利益,它可能会说这是我的利益,我会关注更多在这方面而不是东盟的统一立场。)

 

是的,柬埔寨可能不会接受东盟对中国批评的言论,我们会说,这没问题,那么你柬埔寨能同意哪些方面。然后柬埔寨会说,要注意言论,不使用谴责的话语,而使用“东盟敦促中国考虑特定问题的解决方式”这类话语。例如,关于南海争议地区的军事化,中国对东盟表示,我们反对任何在南海军事化的指责。东盟的立场则是,我们不说地区的军事化,我们说的是对南海地区民用化的缺失表示遗憾,呼吁各方寻求建立和平与安全。如果我们对柬埔寨这样说,柬埔寨就会表示同意,因为建立和平与安全是共识。如果你说军事化,那么柬埔寨就不会接受。所以东盟的表述从高到低是谴责、批评、表示遗憾,最低是不支持。这是我们十国进行妥协的方式。

 

本文2018年11月15日发表于FT中文网。链接为:http://www.ftchinese.com/story/001080231

 



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