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美舰近中建,一场鸿门宴?

对于2016年的南海形势,笔者的判断是:美国将成为主要的争端制造方,而且主要集中在上半年。1月30日柯蒂斯号驱逐舰在未经中方批准的情况下进入中建岛周围12海里海域,就是奥巴马南海方略的最新步骤。这标志着美国正在触及中国的政策底线,如果美国海军继续往前拱,在南海实施非无害通过,将把中国逼入墙角,中国政府很可能会强力应对。在此基础上,中国调整南海方略的时机渐趋成熟。

【本文为作者“一带一路与中国外交转型”系列评论之十四】

如何看待美国1月30日再次派遣军舰驶入南海中国控制岛礁12海里范围内?中国下一步如何应对南海问题?笔者的研究体会是:这是奥巴马政府整个南海方略的一部分,旨在迫使中国清晰化南海主张,以尽量(如果做不到彻底)解决美国海军在南海的航行自由问题,但美军并不想在南海打一仗。南海问题的时间未必在中国一边,在国际法框架内清晰化自己的主张,更符合中国的整体长远利益。

如果说2012年的黄岩岛争端,只是促使美国支持菲律宾提起仲裁,2014年的981事件则促使美国下决心调整南海应对:不再满足于当“导演”,转而在加大幕后协调力度的同时,直接介入南海争端。这主要表现在几个方面:公开批评中国、支持东盟声索国;支持东盟(作为整体)、盟友(七国集团、日本、澳大利亚)、区域外大国(印度、欧盟)在南海问题上发声乃至采取相应行动;美国自身的做法是:通过双边外交途径施压中国未果后,转而高调频繁实施航行自由行动(FONOPs),以清晰化中国在南海海域管辖权的范围。

于是,我们看到2014年香格里拉对话会上中美之间的唇枪舌剑,美国国会与政府官员的一系列动作,东盟发表外长声明(2014)与主席声明(2015),七国集团在南海问题上首次表态(2015),日本与澳大利亚纷纷增加对东盟声索国的实际支持,印度与美国的联合声明中也声称“南海的航行自由和海上安全必须得到保护”(2015年)。

而需要获得国家安全委员会批准(clearance)的航行自由宣示行动( Operational Assertion),更成为美国海军验证其在南海声索国(主要是中国)专属经济区与领海内自由航行权的主要工具。于是,有了2015年5月CNN记者的高调“飞越之旅”,10月份拉森号驱逐舰的“和平通过(美方的用词是peaceful transit)”,12月B-52轰炸机的“误入”,直至2016年1月底柯蒂斯号驱逐舰的“无害通过”(innocent passage)。

 

美军行为:动机与国际法分析

 

从国际法的角度看,美军采取的是“每次往前拱一点”的策略。《联合国海洋法公约》规定的12海里领海内无害通行权,仅适用于舰船而不包括飞机。于是,P-8A反潜巡逻机在距离渚碧礁、永暑礁12海里外的空中进行飞越。国际法实践倾向于认为,低潮高地没有12海里领海但可以有500米安全区。于是,拉森号选择了渚碧礁周围12海里内与500米之间的海域进行“通过”。美国声称自己是在国际水域采取上述行动。B-52飞越时距离华阳礁才2海里,实在没法从国际法上解释,于是辩称是天气不好导致的“误入”。中国法律要求外国军用船舶进入领海须经批准,美国军舰也一直按照中国法律要求行事。可这次军舰在中建岛(并非低潮高地)附近12海里内通过之后,五角大楼发言人戴维斯的反应是:坦承没有事先通知任何一方,但这符合国际法以及美国的常规程序,还认为这一行动挑战了中国、台湾和越南在这一区域限制航行权利和自由的意图。另一位国防部发言人乌尔班的表述则是“美国将在国际法允许的任何地方进行飞越、航行或执行行动”。

美国在西沙中建岛的行动,被一些中国学者解读为“挑战中国对中建岛的主权”。这种观点值得商榷。美国一直表示对南海岛礁归属不持立场。这是有经验霸主的必然选择。对美国来说,重要的不是岛礁归属而是自由航行权。

美国此次宣示行动至少有三个目的:继炒作南沙争端后,把国际社会的视线转向“西沙问题”,如海域划界、西沙是否属于群岛、西沙群岛能否划领海基线、中国用直线基线法画出的西沙领海基线是否有效,等等;对马英九1月28日不顾美国劝阻视察太平岛之举,发出一个微弱的警示:不排除下一步在台湾控制的东沙岛附近实施航行自由行动(美国对一些盟国也采取过此类行动);以西沙为突破口,迫使中国像全世界大多数国家那样,取消对无害通行权的事先批准。

上述前两个目的大致上已经实现。就第三条而言,美国也有可能实现。中国在2015年实质性地调整了对专属经济区内军事活动的立场。而调整关于无害通行权的立场,从长远来看也符合中国海军的利益。中国的周鲠生、沈韦良、许光建、陈德恭等国际法学者在1970-1980年代所做的研究结论是:从国际法的沿革与立法精神看,倾向于支持军舰的无害通行权不需要事先告知或批准。国际上坚持事先告知或批准的国家也越来越少。1992年向联合国提出要求事先通知或批准的国家有孟加拉、保加利亚、巴西、中国、丹麦、埃及、芬兰、伊朗、尼日利亚、阿曼、巴基斯坦、索马里、斯里兰卡、瑞典、土耳其等15个。李红云研究了法律中涉及事先告知或批准的19个国家,发现大部分国家为要求事先告知,只有几个要求事先批准(参见李红云:《也谈外国军舰在领海的无害通过权》,载《中外法学》1998年第4期)。就东亚而言,坚持事先批准的很可能只有中国。中国台湾的法律规定是“先行告知”。韩国的立场可能与台湾类似。

而从大国实践看,都是朝着放弃事先告知或批准方向,如巴西与苏联。其中苏联的案例比较典型。1980年代美苏双方为是否需要事先通告知或批准而发生多次摩擦,最严重的一次是1988年2月的黑海撞船事件:两艘苏联军舰奉命撞击进入苏联领海的美国军舰并造成双方船只受损。两国为此进行多轮谈判后,于1989年9月签署《关于无害通过的国际法准则的联合共同解释》,苏联同意“所有船舶,包括军舰,不论其货物、军械或推进方式如何,均根据国际法享有无害通过领海的权利,无需事先通知或批准”。美国则以国务卿声明的形式宣布“为了不损害无害通过领海的权利,美国军舰无意在前苏联黑海作无害通过”(同上李红云文章)。美国坚持了原则立场,但在具体实施地点上对苏联做了小小的让步。

奥巴马既然确定了南海应对政策,就一定会在自己的任期内尽量实施,以便增加自己的政治遗产。这也有助于拉抬大选中的民主党行情,并配合6月份之前很可能出结果的菲律宾仲裁案。而且,7月份后南海北部进入台风多发季节,东盟主办的一系列会议也将开场。这些因素共同决定了美国将会在上半年实施更多的航行自由宣示行动。下一次可能会选择属于中沙群岛的黄岩岛,也可能选择台湾实际控制的东沙群岛。而美国在西沙与南沙海域的此类行动也会继续。

菲律宾的15项诉求全部被驳回的可能性不大。一旦仲裁庭宣布支持菲律宾的部分诉求,中国在南海争端中支持国家少的问题将进一步凸显,东盟声索国将认为自己获得了更多的道义力量与国际法支持,可能在南海争端中立场趋硬,并采取一些行动:如在民事执法上加大力度,要求中国加强对渔民某些行为的管控,在九段线内进行更多的油气开采,等等。

 

中国的政策调整:背景与途径

 

针对这种可能情景,中国可以有不同的选择。考虑到中国-东盟关系的大局,以及推进海丝建设的需要,中国不大可能采取大力度的行动,如建立南沙防空识别区,对七个岛礁进行大规模军事化。可能采取的措施包括:发动大规模、强有力的外交战,严厉制裁菲律宾以警示其他东盟声索国; 强化在南沙的存在,如增加巡航,打击非法捕捞行动,阻止他国在九段线内的油气开采。但这些行为都不能增加中国对东盟国家的吸引力,而可能增加他们的畏惧感与对美国的依赖度。这并非中国所乐见。那么,中国如何应对为好?

 

中国崛起的过程也是学习做大国的过程,其中很重要的一点是对地区与全球事务的管理。这就需要严格界定国家核心利益与非核心利益;制定对外政策时既要考虑自身的利益,也要考虑别人的需求;既要考虑经济利益,也要考虑地缘、政治等利益;既要考虑眼下的利益,还要考虑长远的利益。

南海问题的重要性显然不能与台湾问题、新疆问题相比,不属于事关国家存亡的核心利益。处理南海问题时,务必避免片面追求南海利益最大化,而应切切实实地跳出南海看南海:如何处理南海问题更有助于中国实现在全球的海洋利益?如何在处理南海问题的过程中推进一带一路建设?如何化解(至少是缓和)周边国家“经济靠中国、安全靠美国”的倾向?对于周边国家,是增加他们对中国的恐惧与害怕好,还是增加他们的信任与亲近更好?历史上的崛起国有什么相关经验教训值得中国汲取?有“通过让邻国害怕来赢得其长久支持”的例子么?

民族国家体系作为暂时的历史现象,有许多固有的不足。南海声索国都是民族国家体系的后来者,有可能避免欧洲国家的历史覆辙。中国作为最大的南海沿岸国,需用实例来证明:自己不但克制住了“用武力解决南海争端”的冲动,而且趟出了一条各方都能接受的争端解决之道,从而为自己的和平崛起提供一个典型例证。毋庸讳言,南海已经成为全世界观察中国外交走向的一个风向标。

有了上述的心理底蕴,中国就不必担心美国在南海进行再多的宣示行动,也不必在意“老奸巨猾”的美国是否在给自己摆鸿门宴。从中国目前的应对看,并没有赴美国的鸿门宴,而是采取了“监视、喊话”,“识别查证、警告驱离”等行动。但美国高调实施违反中国法律的行动,这是首次。中国军舰2015年10月穿越阿留申群岛塔纳加海峡时曾进入美国领海,但这属于国际法上的“过境通行(transit passage)”,并没有违反国际法与美国法律。从这个角度看,中国现有的应对是不够的。可以考虑实施组合行动,包括一些对等措施。在此基础上,中国不妨重新审视自己的南海政策,确定新的南海方略。

这要求中国调整南海问题上的“模糊政策”。中国采取这种策略的原因,已经被国际南海研究界分析得八九不离十。奥巴马政府的南海策略,就是调动各方面的力量,让中国的模糊政策难以为继:通过菲律宾仲裁案,彻底抽离九段线的国际法基础;通过一系列航行自由宣示行动,摸清中国实际能接受的南海管辖海域外围界限;通过协调其他国家介入南海争端,在全球范围内塑造南海问题的“新事实、新规矩”,并让中国不得不接受。从目前的迹象看,美国有可能成功。

 

对中国政府的政策建议

 

显然,对中国来说,“时间在自己一边”的说法已经难以成立。为了非核心利益而与美国为首的这股力量正面对抗也非明智之举,毕竟,未来几年中国海上斗争的重心是东海以及台湾海峡,而南海周边国家是中国争取的对象。更好的选择是:借力打力,化“危”为“机”。也就是说,改变目前这种整体上被推着走的状态,主动把握南海争端解决进程。具体而言,可以分步骤采取以下措施:宣布九断线不是海上国界线;同意进一步加快“南海行为准则”谈判,并酝酿成立由直接当事国组成的多边仲裁机构,“南海的事情沿岸国来办”;宣布中国无意在南沙成立防空识别区,愿意与其他声索国共同签署南海非军事化协定;双轨与多轨并行,启动南海岛礁主权归属与海洋划界谈判进程。

对中国来说,南海问题首先是战略问题,其次是政治问题,最后才是法律问题。战略问题需要通盘谋划,政治问题的判断端赖强有力的决策层。这两个条件都趋于成熟。

 

(感谢台湾师范大学王冠雄教授提供台湾方面关于无害通行权的法律立场)

此文2月2日发表于FT中文网

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