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美舰进入“12海里”,中国怎么办?

 

 “互相调整立场与利益边界以寻找新的均衡点”,这是过去几年中美关系的实况。这一状况还将持续相当一段时间。与此相关,奥巴马政府在2009年推出了亚太再平衡战略,这一战略在2013年左右发展为印太再平衡战略。新一届中国政府2013年推出的一带一路战略,原因之一就是应对亚太/印太再平衡(以下简称亚太再平衡)。美国的基本立场是:在不动摇美国领导地位的情况下,欢迎中国在全球享有更多的权利、发挥更大的作用,但也要承担更大的责任。为此,美国可以做出一些努力与让步(如协调欧洲国家增加中国等新兴经济体在国际货币基金组织与世界银行中的投票权,没有全力阻挠一些盟国加入亚投行),但不能触及美国坚守的一些“阵地”,如美元在国际贸易体系、金融体系中的角色与作用。

 

中美海洋权益立场比较

 

就海洋权益而言,美国的立场大致是:由于孤立主义在共和党内依然有市场,参议院一直没能批准《联合国海洋法公约》,但是,行政当局、军方、学术界都认为应该加入“公约”,并且实际上按照“公约”行事;把航行自由当作美国海军坚守的核心原则,并具体化为以下若干主张:对于军事活动而言,专属经济区与公海性质相同,两者都属于“国际水域”(这是美国塑造的概念,国际法中并不存在);军舰与军机通过领海行使“无害通过”权、通过国际性海峡行使“过境通行”权时,无需得到沿岸国的批准。为了贯彻上述主张,美国从1979年开始实行“航行自由计划”(Freedom of Navigation Program, 简称FON。具体行动则称为Freedom of Navigation Operational Assertion,或者Freedom of Navigation Operation简称FONOP),具体操作方式是,当美国认为某国宣布的海洋政策违背了航行自由原则时,即派出军舰或飞机进行测试性航行或飞越,以确认自己主张的航行自由权没有受到影响。到目前为止,美国的测试性航行与飞越还没有受到实质性的挑战。值得提及的是,美国长期支持英国的“3海里领海”主张,里根时期才调整为12海里,因为苏联的主张是12海里,这使得美国在抵近对方进行军事侦察时吃亏。大多数盟友(如英国、加拿大)支持美国的海洋主张,韩国、澳大利亚等盟国有一定的保留,但面对美国的“航行自由行动”,除了忍耐也没有更好的办法。前苏联与俄罗斯所持立场与美国相似。前苏联曾坚持预先告知与批准的立场,1989年也放弃了。目前美俄依然在对方专属经济区内进行抵近侦察,但美国方面数量上明显多于俄罗斯。

美国海上力量部署的趋势是:增加在亚太地区的比重,到2020年60%的军舰部署在太平洋与印度洋区域;强化第二岛链的军事能力,包括增加人员、装备、扩建基地等;在第一岛链强化对盟国与伙伴国的军事支持,同时强化自己前沿存在的机动性(表现为不追求固定的军事基地、以部队轮换方式实现永久性存在、提升飞机与舰艇的作战性能)。这似乎是给中国海军“腾空间”,实际上则增加了美军的机动性与整体作战能力,实现了“面子里子兼顾”的目标。

中国长期以来的立场大致是:沿岸国家对于自己的专属经济区,除了享有相应的经济权利外,还享有其他国家应有的尊重(due regard),尤其是涉及国家安全时;反对其他国家使用中国的专属经济区进行有损中国国家安全的军事活动。因此,1998年通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第十一条规定,“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下,在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”。不过,中国并没有明确宣布外国船只与飞机到底需要遵守哪些法律、法规。此外,“公约”没有明确规定军舰是否可以不经批准穿越领海,第十七条提到“在本公约的限制下,所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利” 。这可以理解为包括军舰在内的各种船只都享有无害通行权。但第三十条又规定“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章,而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求,沿海国可要求该军舰立即离开领海” 。这又可以理解为非沿岸国军舰在这类海域享有什么样的权利取决于沿岸国的国内法。“公约”中这种“模棱两可”的条款多处存在。中国法律对于外国军舰在中国领海内行使无害通过权有限定,1992年通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》第六条规定,“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准” 。中国的上述主张在发展中国家里具有代表性。东盟成员国基本上也持类似立场。

中国海军在1980年代实现了从近岸防御到近海防御转向,现在正处于从近海防御型向近海防御与远海护卫型结合转变的阶段。随着国力的增强,中国海军走向远海是必然的。过去几年,中国海军已经出现在若干国家的专属经济区(如美国的关岛与夏威夷周围专属经济区,日本的宫古海峡)。2015年中国海军的动向更值得关注:5月份与俄罗斯在地中海进行联合军事演习,这意味着中国认为自己有权在其他国家的专属经济区进行军事演习。9月初5艘中国军舰在未通报美方的情况下穿越阿留申群岛中的塔纳加海峡,并进入了美国领海。中国国防部发言人表示该海峡是用于国际航行的海峡,中国军舰是在行使过境通行权。至此,中国在海洋军事活动方面的立场,已经与美国没有实质性的区别。理论上,中国有权在圣迭戈海军基地外美国专属经济区内进行军事演习,美国也有权在榆林港外中国专属经济区内进行军事演习。但这种行为具有比较强的挑衅意味,会被认为危及沿岸国国家安全,并且刺激对方的民意。因此,大国之间通常避免这么做。冷战期间的经验也表明,美苏相互之间频繁进行抵近侦察,却都避免在对方主要军港外的专属经济区进行大规模军事演习。

 

中美南海爆发军事冲突的可能性很低

 

许多人认为中美之间很可能在南海发生冲突。笔者不赞成这种观点。南海问题不属于中美任何一方的核心国家利益。“捍卫航行自由”固然是美国海军坚守的核心原则,但还不是美国的国家核心利益,如果把核心国家利益界定为“事关一个国家生存安全的利益”的话(就像大脑与心脏之于人体)。美国在南海的政策目标是:实现力量平衡以避免发生冲突,维持自己的“离岸平衡者”地位。中国的南海政策目标是:捍卫自己的正当权益,但避免因为战争影响和平崛起进程。也就是说,中美两国没有在南海开战的意愿,也有能力管控危机以避免发生大规模冲突。即使发生意外,也会设法防止其升级与恶化。

但是,南海问题已经形成了“三层博弈”:中国与东盟声索国为第一层,中国与东盟整体为第二层,中美之间为第三层。而且,从2014年“981钻井平台事件”起,美国强行介入南海争端的痕迹越来越明显,除了支持东盟声索国外,还支持东盟整体、七国集团、印度、日本等国际组织与国家在南海问题上发声乃至介入,美国自身也从“背后支持”转为“亲自出马”,针对中国在南沙七礁八点的陆域吹填,美国通过多个渠道、以多种方式要求中国“克制”,乃至直接出面要求中国停止陆域吹填及其后续工程。继8月份派遣P-8A反潜机高调飞越吹填中的岛礁周围专属经济区以造舆论施压中国后,10月中旬又表示将进入南海陆域吹填岛礁周围12海里海域,并在10月26日派遣拉森号驱逐舰进入美济礁与渚碧礁周围12海里海域。这吸引了国际舆论的大量关注,中国外交部多次对此做出了回应。于是,如何看待美军“进入12海里”就具有了特别的重要性。美国海军的此类行动需要美国国家安全委员会的批准,行动的路线、时间、人员配备、舰只的选择等等都是经过精心设计的。故而有必要进行多层次的辨析。

 

中国如何应对美舰进入“12海里海域”

 

如果美国军舰或者军机是以“迅速地和连续不停地通过”的方式航行或者飞越,这属于《联合国海洋法公约》允许的无害通过,并没有侵犯中国的主权。中国没有必要、也不大可能采取对抗性行动。外交上适当表态是必要的,但这是另一回事。值得一提的是,日本对于中国政府公务船在钓鱼岛周围12海里的执法航行,即解释为“这属于无害通过”继而认为这一水域的现状并没有被改变,但对于中国渔船进入12海里则采取驱离等措施,原因或许是,“公约”第十九条明确指出捕鱼不属于“无害通过”。

南沙七礁中的四个(华阳礁、赤瓜礁、永暑礁、东门礁)在高潮水位时露出水面,一般认为属于岛屿,因而享有12海里领海,但是否可以享有专属经济区没有定论。三个礁石(美济礁、南薰礁、渚碧礁)高潮水位时位于水下,属于低潮高地(部分中国学者对此有不同看法,待进一步确证)。“公约”中没有规定低潮高地上的人工设施可以享有什么样的水域,但国际法实践(如罗马尼亚与乌克兰黑海划界案)与多数国际法专家的观点是,低潮高地上的人工岛礁、设施、结构不享有12海里领海,但可以拥有500米的安全区。对于这三个低潮高地,美国军舰即使停船或下锚于500米外的海域,也没有违反国际法,像拉森号驱逐舰那样的穿越更是如此。因此,中国同样可以不采取行动。当然,中国也可以选择在外交上做出一些反应,如召见美国外交官、军舰跟踪与监督。毕竟美国选择的时机算不上展示了“due regard”。

  还有,如何确定12海里领海与500米安全区也是个问题。据报道,七礁八点的陆域吹填面积合计为2900英亩,折合11.74平方公里,取平均值为每个1.5平方公里。依照这个假定,陆域吹填后每个岛礁的宽度可能在1公里以上,如果以吹填后的边缘为起点计算领海或安全区,美国会说这不算。以吹填之前的礁石(或低潮高地中心点)为起点计算,则可能有违吹填的目的。

拉森号此次选择短时间内进入两个低潮高地周围的12海里水域,并坚称自己是在国际海域内。“国际海域”的说法有误导性,但属于敏感度相对比较低的水域,因为,在中国没有划定南沙岛礁领海基线的情况下,还不能认定美军进入了中方领海(一般来说,领海、专属经济区等以政府宣布或公告为准,而不是“依据该国的法律框架自动默认”,中国并没有公布北部沿海地区的领海基线,这些地区的领海外沿就难以确定)。接下来,美国可能选择四个岛礁周围12海里内的水域进行穿越。这在敏感度上有所增加,但依然属于无害通过,性质大致等同于中国海军在塔纳加海峡内美国领海的穿越。

真正把中国逼到墙角的行为是:即使刨除了陆域吹填导致的岛礁边缘扩展这一因素,美国军舰依然扎扎实实进入了华阳礁、赤瓜礁、东门礁、永暑礁周围12海里海域并停船或下锚,或者进入美济礁、南薰礁、渚碧礁周围500米以内海域并且停船或者下锚,或者采取性质相似的其他行动(如捕鱼、科学研究、收集情报)。这些情况下,中国没法继续忍让,只能采取相应的反击行动。首选的反击行动或许是:先予以监视,设法把中国军舰也开到美国的领海内下锚,看美国如何反应再采取相应行动。其次,采取不同措施进行骚扰。再次,进行警告性射击与驱离。最后才是予以击伤或击沉,以彰显中国捍卫领土主权的坚定决心。美国如果采取上述行为,其性质接近于宣战。作为有经验的霸权国,美国采取这种行动的可能性几近于零。

或许有人认为,单次进入与重复进入性质不同,应该区别对待。笔者的观点是,为了制造影响力,美国不大可能以低调的方式进入。而高调进入的方式如果属于无害通过,则中国或可忍耐。如果是停船、下锚之类的行为,则一次与多次没有区别,中国只能反击,不同在于反击的方式与程度。

 

中国海外利益在增加,海上力量也在扩展中,这对崛起国来说很正常。美国一方面意识到这种变化的合理性,另一方面也采取了应对措施,以便确保自己的主导地位与应对能力。与历史上的崛起国相比,中国将近40年没有发动战争,这是史无前例的,有助于说明中国确实希望走一条和平崛起的道路。强化海军力量、增加实战能力可以解释为“确保安全以避免打仗”,这与美国人深信的“力量平衡有助于和平与稳定”是同一道理。

 

(Christopher Yung、罗国强、左希迎对本文亦有贡献)

此文2015年10月28日发表于FT中文网

FT中文网的链接为:http://www.ftchinese.com/story/001064579?page=rest 

 

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