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杜特尔特对华政策分析

——“地心力说”之七

杜特尔特2016年6月底就职后,迅速调整对华政策,在很短时间内实现了中菲政治关系的正常化,并带动双边经济文化关系快速升温。一年后的今天,菲律宾已经摆脱了“一带一路”建设中的边缘化地位。基于既往的经历,不少中国学者担心,杜特尔特现有的对华政策不知道什么时候又会“变脸”,因此,不太赞成在菲律宾有太多的投入。

那么,杜特尔特的对华政策是否可持续?笔者的回答是: 有较大可能性他将继续目前的对华政策,直到2022年任期结束。

大马尼拉地区是菲律宾的经济重心,经济最发达,是中产阶级的集中地,也是美国当年重点经营的地区,因此在这一地区的影响比较大,这一地区的中产阶级普遍比较亲美,来自这一地区的大家族更是如此,阿基诺家族是典型代表。家族政治是菲律宾政治的一大特点,没有家族支撑的政治人物要想赢得政治上的成功,必须诉诸民众的支持,埃斯特拉达赢得总统选举一定程度上是因为他的著名影星身份与所扮演的正义角色。而杜特尔特则是以他的清廉、反毒、改善治安环境、重视改善民生等赢得普通民众的支持。而且,他建立政治资本的南部地区,经济落后、毒品泛滥、宗教极端势力活跃、民众对美国殖民时期大量杀人的历史记忆深刻、有左派活动的土壤。杜特尔特虽然出身于富裕家庭,但左倾、反美、为底层民众谋福利的偏好在年轻时期就形成,而且,阿基诺“绑定美国、对抗中国”的外交政策,不但不利于菲律宾国家利益的最大化,反而损害了菲律宾的利益。

上述因素共同作用,促使他在上任后迅速调整对外政策,适当减少与美国的军事安全合作,把“南海仲裁案”暂时搁置,通过示弱、示亲、示好等措施,迅速拉近与中国的关系,并获得中国的热情回应,中菲政治关系大幅度改善,双方经济文化反毒合作大幅度增加。他甚至也拉近了与俄罗斯的关系以便在军事合作上获得利益。他的对美强硬是“看人下菜”,对特朗普的态度显著不同于对奥巴马。而且,他还大力强化与日本的关系,这既是他的个人偏好,也有助于菲律宾获得经济上的回报。毕竟日本是菲律宾最大的投资来源国,而美国对盟友的帮助通常集中在安全领域,经济上较少以大规模的投资方式进行。军事领域,他的做法旨在回调“过热”的美菲合作,而不是要放弃与美国的同盟关系。上述措施显然比阿基诺的政策更符合菲律宾的国家利益,继续推行是合理选择。

但是,菲律宾的南海主张并没有调整,相关争端并没有消失,放弃“仲裁结果”既无必要也不容易操作。因此,更好的做法是:尽可能不碰南海问题,如果需要碰,则以“仲裁结果”为背景,一方面在多边框架下推进南海争端管控机制的建设,首先推进“南海行为准则”的制定;另一方面,与中国进行双边谈判,积累共识、减少分歧、推进合作。中国的“双轨思路”与此大致吻合。因此,5月17-19日中国与东盟十国审议通过了“南海行为准则”框架文本,中菲两国还进行了南海问题双边磋商机制第一次会议,探讨的议题包括油气资源共同开发。而菲律宾渔民早在2016年10月就已经重返黄岩岛捕鱼。

杜特尔特没有理由大幅度调整现有的南海政策。他注重的是国内问题,而不愿意在南海争端这个棘手问题上投入太多精力。考虑到南海争端的解决需要相当的时期,国内政治博弈与区域外国家的影响,可能导致杜特尔特间或在南海问题上发出比较强硬的声音,但这些未必会化为行动,多属于“暂时性的小波澜”,负面影响有限。

作为年逾七旬的政治领导人,杜特尔特的外交政策并非建基于情绪,而是仔细衡量后的运作。他的大国外交大致是:适当拉开与美国的军事合作关系但不放弃美菲军事同盟、强化对日关系以获得经济文化等方面的好处、控制中菲南海分歧并全力做大与中国合作的蛋糕、适当兼顾与欧俄印的关系。这样做比较符合菲律宾的国家利益,也大致体现了他的个人偏好。因此,他在任期内大幅度调整对华政策的可能性不大。中国也赞赏他的对华政策。这为双方推进南海问题的解决提供了相对有利的政治氛围。越南、马来西亚现有的国内政治格局也比较有利于南海问题的谈判,特朗普“美国第一”的执政理念也将影响美国在南海的介入深度。可见,未来几年是南海声索国谈判解决南海问题的时间窗口。中国有必要抓住时机,综合各方诉求、提出一个体现共赢精神的南海争端解决方案。

(代帆博士对本文亦有贡献)

补充:中国向菲律宾捐赠的价值5000万元人民币的武器装备,6月29运抵菲律宾,杜特尔特参与接受仪式并坦承,5月份在北京参加“一带一路国际合作高峰论坛”期间向中国提出武器支援要求,用于反恐。中国政府在评估后给予积极回应。这是第一批,第二篇武器将在几个月后运抵菲律宾。中菲正在探讨合作打击恐怖主义,包括联合训练、情报共享、联合军演等。军事合作是考察国家间关系的重要指标,通常双边关系要到一定程度才考虑进行军事合作,而双边关系一有波动,首先受影响的也是军事合作。从中可见菲律宾在这方面已经超过了大部分东盟成员国,就海岛东南亚国家而言,可能仅次于马来西亚。杜特尔特也认为,中国捐赠武器之举,意味着“菲中关系的新时代的到来”。

值得注意的是,中国不仅仅提供武器装备,还在27日向菲律宾捐赠1500万比索,用于马拉维市民众的安置。这说明,中国开始重视“民心项目”了。另外,菲律宾当地华侨28日也向菲国防部捐款,用于马拉维冲突中阵亡士兵的抚恤金,以及为马拉维冲突阵亡士兵子女提供20个大学助学金名额。

此文7月1日发表于《世界知识》2017年第15期,算是最近写的南海问题文章之三。供商榷用。——薛

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